ЖАЛБА

по чл.5, т.1 от Закона за Върховния административен съд,
във връзка с чл.92, ал.2 от ЗСВ
чл.125, ал.2 и чл.120, ал.2 от Конституцията на Република България

УВАЖАЕМИ ВЪРХОВНИ СЪДИИ,

Наредба № І-139 от 16 септември 2002 г. за определяне на първоначалния максимален размер на контролните точки на водач на моторно превозно средство и нарушенията, за които се отнемат /Наредбата/ е издадена от министъра на вътрешните работи. Тя е обнародвана в Държавен вестник, бр. 94 от 4 октомври 2002 г. С Наредбата се определя максималният брой на контролните точки на водачите на моторни превозни средства. В нея изчерпателно са посочени нарушенията по Закона за движение по пътищата /ЗДвП/, при извършването на които се отнемат определен брой контролни точки на водачите-нарушители.

Считам, че разпоредбата на чл. 2, ал. 2 от Наребдата противоречи на норми от по-висок юридически ранг, а именно – чл. 157, ал. 1 и ал. 3 от Закона за движение по пътищата /ЗДвП/, във връзка с чл. 7, ал. 2 и чл. 15 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, чл. 4 от Закона за защита срещу дискриминация /ЗЗСД/, чл. 14 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи /ЕКЗПЧОС/.

В подкрепа на това становище, излагам следните аргументи:

І. Противоречие на чл. 2, ал. 2 от Наредбата с чл. 157, ал. 1 и ал. 3 от ЗДвП, във връзка с чл. 7, ал. 2 и чл. 15, ал. 1 от ЗНА

1.1.Разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата предвижда:

„Първоначалният максимален размер на контролните точки за отчет на извършваните нарушения на правилата за движение по пътищата от водачите на моторни превозни средства е 39.”

Според цитираната норма максималният размер на контролните точки, с който “разполага” водач на МПС, е 39. От този размер се отнемат конкретно определен брой точки, когато водачът допусне някое от посочените в Наредбата нарушения на ЗДвП.
1.2. С разпоредбата на алинея 2 от чл. 2, за водачите със стаж до две години, е определен друг, по-малък максимален брой на контролните точки, с която започва практиката им като правоспособни шофьори. За тях, първоначалният брой на контролните точки е значително по-малък – 27. Според тази норма:

“Първоначалният максимален размер на контролните точки за отчет на извършваните нарушения на правилата за движение по пътищата от водачите на МПС със стаж до две години е 27.  Стажът се отчита от датата на първоначално издаване на свидетелство за управление на МПС в Р България.”

1.3. ЗДвП не предвижда различен първоначален брой на контролните точки, нито поставя разграничение между водачите, в зависимост от стажа им. Следователно, в случая, административният орган е превишил делегираната му от закона компетентност и незаконосъобразно е определил различен брой контролни точки за лицата, които, въпреки, че имат правоспособност да управляват МПС за съответната категория, нямат две години стаж. Налице е противоречие на обжалваната разпоредба с чл. 157, ал. 1 и ал.3 от ЗДвП, според които:

“(1) При издаване на свидетелство за управление притежателят му получава контролен талон за потвърждаване валидността на притежаваното свидетелство и определен брой контролни точки за отчет на извършваните нарушения.
…………………
(3) Министърът на вътрешните работи с наредба определя първоначалния максимален размер на контролните точки, условията и реда за отнемането и възстановяването им, както и списъка на нарушенията, при извършването на които от наличните контролни точки на водача, извършил нарушението, се отнемат точки съобразно допуснатото нарушение, както и условията и реда за издаване на разрешение за провеждане на допълнително обучение.”

1.4. Съгласно цитираните норми контролните точки служат от една страна за отчитане на извършените нарушения от водача. От друга страна те имат и санкционна функция, тъй като според чл. 157, ал. 4 от ЗДвП, при отнемане на всички контролни точки, водачът загубва правоспособността си. При такава хипотеза, за да я придобие отново, той ще трябва да се яви и да положи успешен изпит за правоуправление.

1.5. Следва да се има предвид и че отнемането на контролни точки не подлежи на самостоятелно обжалване, доколкото представлява фактическо действие на административен орган, действащ при обвързана компетентност. В този смисъл е и съдебната практика. В Определение № 2624 от 22.03.2004 г. на ВАС по адм. дело № 2130/2004 г. съдът приема, че:

„В чл. 157, ал. 1 от ЗДВП и чл. 2, ал. 1 от Наредба № І-139 тези точки са наречени “контролни точки за отчет на извършваните нарушения“. Тази формулировка показва, че законодателят ги е предвидил единствено като средство за отчитане на установени нарушения, без да третира отнемането им като самостоятелно административно наказание, или принудителна административна мярка. Отнемането на контролни точки не фигурира нито сред принудителните административни мерки, нито сред наказанията по ЗДвП (гл. VІ и VІІ), което потвърждава извода за различната им правна същност. Оттук се налага заключението, че отнемането на контролни точки не е санкция, която би подлежала на самостоятелно обжалване, а фактическо действие с контролно - отчетен характер, което изпълнява предупредителна (по отношение на водачите) и информационно - статистическа (от гледна точка на контролните органи) функция.”

В Определение № 8303 от 14.10.2004 г. по адм. дело № 7383/2004 г., Съдът посочва:

„...в разпоредбата на чл. 157, ал. 1 от ЗДВП иначл. 2, от Наредба № І-139 / 16.09.2002 год. на МВР, тези точки са наречени "контролни точки за отчет на извършваните нарушения" и независимо дали те са предвидени като средство за отчитане на установени нарушения или се приеме, че са самостоятелно административно наказание, или принудителна административна мярка, /това е въпрос за обсъждане по същество/, то отнемането им подлежи на съдебен контрол, но не самостоятелен. Това е така защото отнемането се осъществява само въз основа на влязло в сила наказателно постановление, в случая те са и част от фактическия му състав. Затова единствената възможност за евентуалното им възстановяване е неговото обжалване и отмяна, който извод обосновано произтича от изричното нормативно уреждане на този въпрос в разпоредбите на чл. 4 и чл. 6 от цитираната Наредба № І-139 от 16.09.2002 г., приложима в процесния случай .”

1.6. Следователно, отнемането на контролни точки, макар и да не е самостоятелно административно наказание или самостоятелна принудителна административна мярка, по своята правна същност представлява санкция за водачите, поради предвидената възможност за отнемане на свидетелството за управление при „изгубване” на всички точки. Така, според смисъла, вложен в нормата на чл. 157 от ЗДвП, тази санкция би следвало да се прилага еднакво спрямо всички правоспособни водачи. Законът делегира правомощия на административния орган с наредба да регламентира определен, но не различен брой контролни точки за водачите. Въпреки това, превишавайки делегираната му компетентност, административният орган въвежда различен първоначален брой на контролните точки и по този начин създава две категории правоспособни водачи, подлежащи на различни по фактическа тежест санкции. Това води до противоречие между атакуваната разпоредба и чл. 7, ал. 2 във връзка с чл. 15, ал. 1 от ЗНА, според които:

“Чл. 7 (2) Наредба се издава за прилагане на отделни разпоредби или други подразделения на нормативен акт от по-висока степен.
....................
Чл.15. (1) Нормативният акт трябва да съответствува на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.

1.7. Налице е противоречие с норми от по-висок юрирдически ранг, тъй като с обжалваната норма се създава първично правно регулиране на обществните отношения. Понятието „прилагане”, по смисъла на чл. 7, ал. 2 от ЗНА, съставлява забрана за излизане извън рамките на изрично допустимото от закона правосъздаване. С чл. 2, ал. 2 от Наредбата de facto се осъществява законотворчество, което съгласно Конституцията на Република България, е изключителен прерогатив на Народното събрание.

IІ. Противоречие с чл. 4, ал. 1 от Закона за защита срещу дискриминацията, според който:

„Забранена е всяка пряка или непряка дискриминация, основана на пол, раса, народност, етническа принадлежност, човешки геном, гражданство, произход, религия или вяра, образование, убеждения, политическа принадлежност, лично или обществено положение, увреждане, възраст, сексуална ориентация, семейно положение, имуществено състояние или на всякакви други признаци, установени в закон или в международен договор, по който Република България е страна.

2.1. Въведеният с атакуваната разпоредба от Наредбата първоначален брой контролни точки поставя в по-неблагопрятно положение водачите, които нямат придобит двугодишен стаж в сравнение с водачите, които вече са придобили такъв стаж. Налице е дискриминация по признак лично положение.

2.2. Това е така, тъй като, от една страна изискуемият двугодишен стаж се зачита от датата на издаване на свидетелството за управление на МПС. Тоест той не зависи от възрастта на шофьорите. Всеки, в зависимост от начина си на живот, от нуждите  и възможностите си, сам преценява и взима решение дали и кога да стане шофьор. Това решение е част от личната му сфера, а придобитата шофьорска книжка и натрупаният стаж, изразяват неговото положение на правоспособен водач спрямо другите.

2.3. От друга страна, правилата за движение по пътищата, уредени със ЗДвП, са еднакви за всички водачи и други участници в движението по пътищата. Всеки е длъжен да спазва тези правила и в случай на извършено нарушение да понесе съответното наказание. Противно на това, атакуваната норма, произволно въвежда две категории водачи на МПС, подлежащи на санкции с различна фактическа тежест. Както беше посочено, съгласно разпоредбата на чл. 157, ал. 4 от ЗДвП, водач, на когото поради извършени нарушения са отнети всички контролни точки е длъжен да върне свидетелството за управление в съответната служба на Министерството на вътрешните работи. Следователно, ако водач със стаж до 2 години “натрупа” позволените му 27 контролни точки за нарушения по ЗДвП, той би загубил правоспособността си, за разлика от водач с по-голям стаж, който няма да бъде лишен от правоспособност при отнемането на същия брой точки за извършени идентични по тежест нарушения. Така, с обжалваната норма, се създава дискриминационен ред, според който шофьорите със стаж до две години de facto понасят много по-строга санкция, при отнемане на 27 контролни точки, от водачите с по-продължителен стаж. Следователно, налице е дискриминация по признак лично положение. Водачите с минимален стаж /до 2 години/ са третирани по-неблагоприятно от тези с по-голям стаж, тъй като те „разполагат” с по-малък брой точки и следователно за тях рискът от изгубване на шофьорската книжка е значително по-голям.

ІІІ. Непряка дискриминация на признак “възраст”

3.1. В случай, че Почитаемият съд не приеме за основателни изложените в предходната точка аргументи, моля, при условията на евентуалност, да бъдат взети предвид следните доводи:
Атакуваната разпоредба от Наредбата разкрива дискриминационно третиране и по признак “възраст”, доколкото е общоизвестно, че шофьорите със стаж до две години статистически са хора на по-ранна възраст. Така, те са поставени в по-неблагоприятно положение спрямо шофьорите с повече стаж и по-голяма възраст, поради предвидения значително по-малък брой контролни точки за отчет на извършените нарушения. Налице е непряка дискриминация по смисъла на чл. 4, ал. 3 от ЗЗСД, според който:

“Непряка дискриминация е поставяне на лице на основата на признаците по ал. 1 в по-неблагоприятно положение в сравнение с други лица чрез привидно неутрална разпоредба, критерий или практика, освен ако тази разпоредба, критерий или практика е обективно оправдан/а с оглед на законова цел и средствата за постигане на целта са подходящи и необходими.”

ІV. Противоречие на чл. 2, ал. 2 от Наредбата с чл. 14 от ЕКЗПЧОС, според който:

"Упражняването на правата и свободите, предвидени в тази конвенция, следва да бъде осигурено без всякаква дискриминация, основана по-специално на пол, раса, цвят на кожата, език, религия, политически и други убеждения, национален или социален произход, принадлежност към национално малцинство, имущество, рождение или друг някакъв признак."

4.1. Описаното в предходната точка неравно третиране води и до нарушение на чл. 14 от ЕКЗПЧОС. В  решение от 28.11.1984 г. по делото Расмусен срещу Дания (Rasmussen v. Denmark) Съдът приема, че:

„За целите на чл. 14, разликата в отнасянето е дискриминационна, ако няма обективно и разумно оправдание, т.е. ако не преследва легитимна цел, или ако няма разумно отношение на пропорционалност между използваните средства и целта, чието постигане се търси.”

4.2. Подобно деление на водачите на МПС с оглед на стажа им не е предвидено в ЗДвП или в друг закон. Следователно, не би могло да се направи извод, че е налице легитимна цел. Дори да се приеме, че поставените ограничения спрямо водачите са оправдани с оглед на тяхната предупредителна или превантивна функция по отношение на шофьорите със стаж до две години, то въвеждането им следва да бъде подкрепено със солидни аргументи и доказателства, в смисъл, че само чрез тази мярка биха се постигнали визираните цели. Следва също да е налице и разумно отношение на пропорционалност между намесата в правата на гражданите и целта, чието постигане се търси. Въвеждането с подзаконов акт на подобно ограничение, без посочване на неговата необходимост и липсата на изрична законова регламентация, налагат извода за произволно ограничаване правата на водачите на МПС за съответните категории. Следователно, налице е нарушение на чл. 14 от ЕКЗПЧОС.

V. Процедурни аспекти:

5.1. Налице е годен за контрол по съдебен ред подзаконов нормативен акт, а именно Наредба № І-139 от 16 септември 2002 г. за определяне на първоначалния максимален размер на контролните точки на водач на моторно превозно средство и нарушенията, за които се отнемат, чиято разпоредба нарушава субективни права и законни интереси на неограничен кръг правни субекти. В този контекст възниква и правният интерес на подателя на жалбата за сезиране на ВАС.

5.2. Налице е явно противоречие между чл. 2, ал.2 от Наредба № І-139 от 16 септември 2002 г. за определяне на първоначалния максимален размер на контролните точки на водач на моторно превозно средство и нарушенията, за които се отнемат и чл. 4 от ЗЗСД, чл. 14 от ЕКЗПЧОС, чл. 157,ал. 1 и ал. 3 от ЗДвП, във връзка с чл. 7, ал. 2 и чл. 15, ал. 1 от ЗНА.

Искане : 

Моля, Почитаемия Върховен административен, съд след като се убеди в коректността на изложените факти и на тяхната юридическа интерпретация, на основание чл.5, т.1 от Закона за Върховния административен съд, да постанови решение, с което да отмени разпоредбата на чл.2, ал. 2 от Наредба № І-139 от 16 септември 2002 г. за определяне на първоначалния максимален размер на контролните точки на водач на моторно превозно средство и нарушенията, за които се отнемат.

Моля, в случай на уважаване на жалбата, в полза на ,,Асоциация за европейска интеграция и права на човека’’- гр. Пловдив, да бъдат присъдени направените по делото разноски.

Приложения:
1. Пълномощно;
2. Удостоверение за актуално състояние на ,,Асоциация за европейска интеграция и права на човека’’- гр. Пловдив;
3. Уведомително писмо за платена държавна такса;
4. Удостоверение № 2133 от 27.12.2004 г., изд. от Министерство на правосъдието.

гр. Пловдив                                                             С уважение:
22.03.2006 г.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

№ 8303
София, 14.10.2004

Върховният административен съд на Република България - Пето отделение, в закрито заседание на четиринадесети октомври две хиляди и четвърта година в състав:

Производството е по реда на чл. 93 от ГПК.
С определение № 132/21.07.2004год., постановено по адм. дело № 132/2004 год., Плевенският окръжен съд е отменил определението си за даване ход на делото по същество и на основание чл. 93, ал. 1 ГПК, е повдигнал спор за подсъдност между Плевенския районен съд и Плевенския окръжен съд.

Препирнята е повдигната във връзка с жалбата на Антонио Ненков Владимиров от гр. Плевен, насочена срещу заповед на прилагане на принудителна административна мярка, наложена с наказателно постановление № 4145/27.11.2003 год. на началника на І-во РПУ гр. Плевен.
Независимо, че жалбата е насочена към Окръжен съд - Плевен, видно от писмо изх. № 2085/12.05.2004 год., е било образувано производство пред Плевенския районен съд, който, с определение от 16.04.2004 год., намирайки, че компетентен да се произнесе по законосъобразността на заповедта за налагане на принудителната административна мярка е окръжният съд, е прекратил същото и го е препратил по компетентност.

От своя страна Плевенският окръжен съд, с цитираното по-горе определение е приел, че компетентен да се произнесе по искането за отмяна на отнемането на контролни точки е районният съд, поради което, и с оглед липсата на процесуална възможност делото да бъде върнато отново на районния съд, е сезирал ВАС.

Настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение намира, че за правилно преценяване на спора относно подсъдността е необходимо да се има предвид, че в разпоредбата на чл. 157, ал. 1 от ЗДВП иначл. 2, от Наредба № І-139 / 16.09.2002 год. на МВР, тези точки са наречени "контролни точки за отчет на извършваните нарушения" и независимо дали те са предвидени като средство за отчитане на установени нарушения или се приеме, че са самостоятелно административно наказание, или принудителна административна мярка, /това е въпрос за обсъждане по същество/, то отнемането им подлежи на съдебен контрол, но не самостоятелен. Това е така защото отнемането се осъществява само въз основа на влязло в сила наказателно постановление, в случая те са и част от фактическия му състав. Затова единствената възможност за евентуалното им възстановяване е неговото обжалване и отмяна, който извод обосновано произтича от изричното нормативно уреждане на този въпрос в разпоредбите на чл. 4 и чл. 6 от цитираната Наредба № І-139 от 16.09.2002 г., приложима в процесния случай .

Изложеното досежно несамостоятелността на действията на административния орган по отнемане на контролни точки и за връзката им с административнонаказателно производство по издаване на наказателно постановление, потвърждава извода на Плевенския окръжен съд за преюдициалния характер на въпроса за административно-наказателната отговорност по отношение отнемането на контролни точки и произтичащата от това подсъдност. До същия извод относно подсъдността води и съобразяването с нормата на чл. 189, ал. 6 от ЗДвП, препращаща към разпоредбите на ЗАНН за неуредените случаи.
С оглед гореизложеното и на основание чл. 93, ал. 2 от ГПК, Върховният административен съд, пето отделение,

ОПРЕДЕЛИ:

КОМПЕТЕНТЕН да се произнесе по жалбата на Антонио Ненков Владимиров от гр. Плевен, насочена срещу наказателно постановление № 4145 от 27.11.2003 г. на началник на РПУ - гр. Плевен, в частта, с която е наложена принудителна административна мярка - отнемане на контролни точки, е Плевенския районен съд.

ИЗПРАЩА делото по подсъдност на Плевенския районен съд, за произнасяне по спора.
Определението е окончателно и не подлежи на обжалване.
Да се съобщи настоящето на Плевенския окръжен съд.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

№ 2624
София, 22.03.2004

Върховният административен съд на Република България - Пето отделение, в закрито заседание на двадесет и втори март две хиляди и четвърта година в състав:

Производството по делото е образувано по частна жалба от Диляна Ивелинова Влаева от гр. Варна, против определението на Габровския окръжен съд от 15.04.2004 год., постановено по адм. дело № 89 по описа му за 2003 год., с което е оставена без разглеждане жалбата й против НП № 396/15.05.2003 год. на началника на РПУ гр. Дряново в частта, в която са отнети контролни точки и е прекратено производството по делото.

Определението се преценява като неправилно, настоява се за отмяната му - налице е властническо волеизявление, обективирано в наказателно постановление, а от друга страна отнемането на контролни точки по своята правна същност представлява принудителна административна мярка, която следва да може да бъде проверявана по отношение на нейната законосъобразност пред съда, по реда на ЗАП.

Върховният административен съд, в настоящия си състав, за да се произнесе, съобрази следното:
Частната жалба е подадена в срок от надлежна страна, процесуално е допустима.
По съществото си е неоснователна.

За да постанови горепосочения резултат, съдът е приел, че не е налице принудителна административна мярка, подлежаща на съдебен контрол - отнемането на контролни точки е уредено в Наредба № І-139/2002 год. на МВР и е последица от налагане на административно наказание по ЗДвП. В случая не е налице индивидуален административен акт, който да подлежи на обжалване, поради което и жалбата се явява недопустима.

Определението е правилно, следва да бъде оставено в сила.

С оглед правилното разрешаване на спора по настоящото дело, е необходимо да се изясни правната природа т.н. " контролни точки" и отнемането им.

В чл. 157, ал. 1 от ЗДВП и чл. 2, ал. 1 от Наредба № І-139 тези точки са наречени “контролни точки за отчет на извършваните нарушения“. Тази формулировка показва, че законодателят ги е предвидил единствено като средство за отчитане на установени нарушения, без да третира отнемането им като самостоятелно административно наказание, или принудителна административна мярка. Отнемането на контролни точки не фигурира нито сред принудителните административни мерки, нито сред наказанията по ЗДвП (гл. VІ и VІІ), което потвърждава извода за различната им правна същност. Оттук се налага заключението, че отнемането на контролни точки не е санкция, която би подлежала на самостоятелно обжалване, а фактическо действие с контролно - отчетен характер, което изпълнява предупредителна (по отношение на водачите) и информационно - статистическа (от гледна точка на контролните органи) функция.

От друга страна трябва да се вземе предвид, че контролни точки се отнемат само въз основа на влязло в сила наказателно постановление (чл. 4 от Наредба № І-139), а единствена възможност за евентуалното им възстановяване, е неговото успешно обжалване и отмяна на наложеното наказание (чл. 6 от Наредба № І-139). Същевременно текстът на чл. 5, ал. 2 от Наредбата показва, че при отнемане на контролни точки съответният административен орган действа в условията на обвързана компетентност, като поведението му се предопределя от факта на налагане на наказание за извършеното нарушение.

Този обзор на нормативната уредба, приложен към конкретния случай, води до извода за несамостоятелност на действията на административния орган по отнемане на контролни точки и зависимото положение на тези действия, от наличието на влязло в сила наказателно постановление и наложеното с него наказание.

Изложените съображения в своята съвкупност потвърждават правилността на извода на Варненския окръжен съд за недопустимост на жалбата, правилно производството по делото е било прекратено, поради което и Върховният административен съд, V-то отделение,

ОПРЕДЕЛИ:

ОСТАВЯ В СИЛА определението на Габровския окръжен съд от 15.04.2004 год., постановено по адм. дело № 89 по описа му за 2003 год., с което е оставена без разглеждане жалбата на Диляна Ивелинова Влаева от гр. Варна, против НП № 396/15.05.2003 год. на началника на РПУ гр. Дряново в частта, в която са отнети контролни точки и е прекратено производството по делото.

Определението е окончателно.