ЗАКОНЪТ ЗА ОТГОВОРНОСТТА НА ДЪРЖАВАТА И ОБЩИНИТЕ
ЗА ВРЕДИ, КАТО СРЕДСТВО ЗА ВОДЕНЕ НА
СТРАТЕГИЧЕСКИ ДЕЛА В ОБЩЕСТВЕН ИНТЕРЕС

адвокат Михаил Екимджиев

  І. ЗОДВПГ до промените от края на 2005 г. и началото на 2006 г.

В края на април 2005 г. беше оповестено Тълкувателно решение № 3/2004 г. на Общото събрание на гражданските колегии (ОСГК) на Върховния касационен съд (ВКС), посветено на прилагането на Закона за отговорността на държавата за вреди, причинени на гражданите (ЗОДВПГ). Противно на обществената потребност и на международните правозащитни стандарти, бе дадено исторически неадекватно стеснително тълкуване на закон, който  и без друго не се отличаваше с особена ефективност. 
Критиката към някои тези от Тълкувателното решение предполага кратък исторически преглед на релевантната правна уредба.
Принципът за отговорност на държавата за вреди, причинени на граждани, е заложен още в  социалистическата конституция, в сила до 12 юли 1991 г.
Съгласно чл. 56 ал.1 и ал.3 от „стария”  Основен закон:

            „(1) Държавата отговаря за вредите, причинени от незаконни актове или незаконни служебни действия на нейните органи и длъжностни лица.
            ........................................
            (3) Гражданите имат право съобразно условия, установени от закона, на обезщетение от длъжностните лица за причинените им вреди от незаконно изпълнение на службата им.”

В съответствие с тази разпоредба и със суетната претенция на комунистическото управление за демократичност, в началото на 1989 г. влезе в сила Законът за отговорността на държавата за вреди, причинени на граждани (ЗОДВПГ). В условията на тоталитарната държава той беше „мъртвороден”. При „зрелия” социализъм единственото му хипотетично приложение би било за показни процеси срещу съгрешили партийни функционери от низшите „ешелони” на комунистическата номенклатура. Поради откровено „фасадното” предназначение на закона, неговата ефективност и възможностите му за реално приложение не бяха  от особено практическо значение.
По разбираеми причини ЗОДВПГ започна да се прилага „бавно и полека”  едва след промените в България, при действието на приетата от Великото народно събрание  Конституция от 12 юли 1991 г.
За разлика от Живковата Конституция, „новият” Основен закон възприе като основен принцип прякото действие на конституционните разпоредби (чл.5 ал.2). Това означава, че отговорността на държавата може да се реализира непосредствено, без специална законова уредба, на основание чл.7 от Конституцията, според който:

„Държавата отговаря за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица.”

Непредубеденият прочит на цитираната конституционна норма налага извод, че отговорност от държавата могат да търсят не само гражданите (физически лица), но и всички останали правни субекти – еднолични търговци, търговски дружества и юридически лица с нестопанска цел.
Това  тълкуване е в съответствие и с чл.13 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (Конвенцията), в сила за България от 7 септември 1992 г. Според него:

„Всеки, чиито права и свободи, провъзгласени в тази Конвенция, са нарушени, има право на ефикасни правни средства за тяхната защита пред съответните национални власти, дори и нарушението да е извършено от лица, действуващи при упражняване на служебни функции.”

Прякото действие на Конституцията и прогласеният в нея юридически примат на Конвенцията пред противоречащите й вътрешноправни норми дадоха пределно ясен сигнал за насоките, в които следва да се тълкува ЗОДВПГ. За да бъде съобразена разпоредбата на чл.13 от Конвенцията и всеки правен субект в България да разполага с надеждни „вътрешни” средства за защита срещу държавата, би следвало да се приеме, че извън приложното поле на ЗОДВПГ и на специалните норми, визиращи отговорността на държавата, увредените лица могат да реализират правата си директно, на основание чл.7 от Конституцията.
От процедурен аспект  всички  дела срещу държавата, включително и тези, които не попадат в материалния обхват на ЗОДВПГ, би трябвало, по аналогия на закона (вж. чл.46 от ЗНА), да се водят по неговите специални процесуални правила, при субсидиарно приложение на ГПК. Така всеки правен субект би могъл да търси съдебна защита срещу държавата, при идентични процесуални условия за нейното реализиране.
Тези принципни изисквания на Конституцията и Конвенцията са неглижирани в Тълкувателното решение. Обсъждайки приложимостта на ЗОДВПГ по отношение на юридическите лица, ОСГК на ВКС стига до твърде смущаващо  заключение. Според него:

            „Разпоредбата на чл.7 от Конституцията обаче не е пряк път за защита. Тя прогласява основен принцип, осъществяването на който трябва да се уреди със закон. След приемане на Конституцията от 1991 г. такъв закон не е приет и по отношение на гражданите ЗОДВПГ изпълнява успешно тази функция. Включването на юридически лица в кръга на правните субекти, имащи право на обезщетение по чл.7 от Конституцията следва да стане по законодателен ред, а не по пътя на разширителното тълкуване на разпоредбите на ЗОДВПГ.
            Следователно, както постановява и наименованието на закона, само физически, а не и юридически лица могат да използват реда за обезщетяване по ЗОДВПГ.”

Вероятно, изхождайки от необжалваемостта на тълкувателните решения и от значимостта на институцията, от чието име действат, върховните съдии са пропуснали да обяснят защо приемат, че „разпоредбата на чл.7 от Конституцията не е пряк път за защита, а принцип, осъществяването на който трябва да се уреди със закон.” Този извод драстично се конфронтира с чл.5 ал.2 от Основния закон, според който:

„Разпоредбите на Конституцията имат непосредствено действие.”

Цитираният мотив от решението на ОСГК, в съдържателен план, точно възпроизвежда чл.56 ал.3 от Живковата конституция, според който отговорността на държавата може да се реализира само по ред, определен със закон, но не и чрез пряко прилагане на конституционната норма. Макар да не е посочено изрично, вероятно основание за това неадекватно тълкуване е „актуалната” разпоредба на чл.46 от Закона за нормативните актове, според който:

      (1) Разпоредбите на нормативните актове се прилагат според точния им смисъл, а ако са неясни, се тълкуват в смисъла, който най-много отговаря на други разпоредби, на целта на тълкувания акт, на основните начала на правото на Народна република България и на правилата на социалистическия морал.
            (2) Когато нормативният акт е непълен, за неуредените от него случаи се прилагат разпоредбите, които се отнасят до подобни случаи, ако това отговаря на целта на акта и на правилата на социалистическия морал.  Ако такива разпоредби липсват, отношенията се уреждат съобразно основните начала на правото на Народна република България и правилата на социалистическия морал.

Дори да се приеме, че връщането към „старата” Конституция е продиктувано от законоустановената  необходимост за съобразяване със „социалистическия морал” и  с „основните начала на правото в Народна Република България”, върховните съдии би трябвало, преди всичко да съобразят решенията си с „целта на закона”. За съжаление това не е направено.
По този начин, в нарушение и на Конституцията, и на Европейската конвенция, върховните ни магистрати със замах лишиха всички юридически лица от надеждна защита срещу държавата. До този резултат се стига, тъй като, според ОСГК, Конституцията не е пряко приложима, а ЗОДВПГ се отнася само до физическите лица. От друга страна, съгласно чл.8 ал.1 от ЗОДВПГ:

      „(1) Обезщетение за вреди, причинени при условията на чл. 1 и 2, може да се търси по този закон, а не по общия ред.”
(2) Когато закон или указ е предвидил специален начин на обезщетение, този закон не се прилага.”

Така, според даденото тълкуване, юридическите лица, в съответствие с чл.8 ал.2 от ЗОДВПГ, могат да търсят репарация на причинените им от държавата вреди само ако това е предвидено в специален закон. В националното ни право има само няколко норми, регламентиращи изолирани случаи на отговорност на държавата за вреди, причинени на юридически лица. Такива са чл.25 от ДПК, чл.32 от Закона за отнемане в полза на държавата на имущество, придобито от престъпна дейност и чл.77 ал.6 от Закона за ДДС. Във всички останали случаи, в драматично нарушение на чл.13 от Европейската конвенция и на чл.7 от Конституцията, юридическите лица са лишени от защита срещу държавата.
Възприемайки в т.1 от ТР № 3 тезата за неприложимост на ЗОДВПГ и спрямо едноличните търговци, върховните съдии стигат до откровен правен абсурд. Той произтича от произволното и немотивирано приравняване на едноличните търговци към търговските дружества от гледна точка на възможностите им за правна защита срещу държавата. Общоизвестен е фактът, че юридическото и икономическо сходство между  физическото лице и едноличния търговец е много по-голямо, отколкото това  между търговеца и търговското дружество (АД и ООД). Едноличният търговец представлява стопанското измерение, в което се проявява дадено физическо лице. Неслучайно данъчното облагане и на физическото лице, и на едноличния търговец  се извършва  по Закона за облагане доходите на физическите лица. От друга страна, физическото лице отговаря с  цялото си имущество  както за личните си дългове, така и за задълженията на представлявания от него едноличен търговец. Въпреки това, ОСГК реши, че увредените от държавата еднолични търговци нямат право на съдебна защита срещу нея. Така се стига до  парадоксална ситуация. Когато плащат данъци или отговарят за други свои задължения пред държавата, едноличните търговци са юридически приравнени към физическите лица и отговарят с цялото си имущество. Когато обаче трябва да се защитават срещу държавните институциите, според върховните ни съдии,  те не са съпоставими с физическите лица, а с търговските дружества. Този двойнствен и явно несправедлив стандарт лишава едноличните търговци от ефективна защита срещу държавата. Впечатляващо е, че ОСГК прави това със същата  артистична лекота, с която приема, че  чл.7 от Конституцията не се прилага директно. Според висшите магистрати, ако се допусне едноличните търговци да реализират правата си по ЗОДВПГ, те  биха били поставени в по-благоприятно положение от останалите търговци. Този подход е логически необоснован и хазартен. Той се базира на юридически немотивирано  „залагане” на незащитимата теза, че, от гледна точка на ЗОДВПГ, едноличните търговци трябва да бъдат съпоставени  с търговските дружества, а не с физическите лица.  Както беше посочено, далеч по-правдоподобно и юридически аргументирано би било приравняването на едноличните търговци към физическите лица. Тезата на ОСГК за приложимостта на ЗОДВПГ спрямо физическите лица и за неотносимостта му към тези от тях, които са регистрирани като еднолични търговци, води до противоречие с чл.6 от Конституцията, според който:

„(1) Всички хора се раждат свободни и равни по достойнство и права.
(2) Всички граждани са равни пред закона.”

Друг морален и юридически парадокс е визиран в т.4 от Решението. Според него, при незаконни актове на правозащитни органи, началният момент, от който държавата дължи мораторна лихва, е прекратяването на наказателното производство или влизането в сила на оправдателната присъда. Това означава, че ако едно наказателно дело, е започнало на 01.01.1997 г. и е прекратено или е приключило с оправдателна присъда на 31.12.2004 г., лихва може да се претендира от последната дата. В резултат на това тълкуване, държавата не носи дори минимална имуществена отговорност, под формата на мораторната лихва, когато продължителността на наказателното производство надхвърля разумните времеви рамки. Тъй като ЗОДВПГ не предвижда отговорност на съдебните власти при прекомерна продължителност на делата, правото на българските граждани на процес в „разумен срок”, съгласно чл.6§1 от Конвенцията, също остава незащитимо.
ОСГК на ВКС не обяснява защо приема, че лихвите не се дължат от момента, в който е  предприето увредителното действие (образуване на наказателно производство, задържане под стража), а от неговото прекратяване. Този подход се конфронтира с очевидността на факта, че увреждането настъпва от момента на повдигане на обвинението, водещо до  налагане на предвидените в НПК ограничения спрямо обвиняемия. Тезата на ОСГК противоречи и с принципа, по който се определят лихвите при непозволеното увреждане, частен случай, на което е отговорността по ЗОДВПГ. Съгласно този принцип, обективиран в чл.84 ал.3 от ЗЗД, лихвата се дължи от момента на увреждането.
В резултат от това тълкуване, когато някой причини вреда на държавен орган, той дължи лихва от момента на увреждането, съобразно правилото на чл.84 ал.3 от ЗЗД. Жертвите на държавата, обаче имат право на лихва, само след като тя сама признае увреждането за незаконно.  Процесуалното „признаване” на допуснатите нарушения обикновено отнема години. Нещо повече, когато държавата осъди гражданин, тя разполага с куп привилегии, обезпечаващи ефективност на принудителното изпълнение. Когато обаче човек  осъди държавен орган, съгласно чл.399 ал.2 от ГПК, той няма право на принудително изпълнение, а трябва смирено да се надява на доброволно плащане. Тази ситуация определено не кореспондира с претенцията за „правова” държава и с конституционния принцип за равенство пред закона.
В т.10. от Тълкувателното решение, висшите магистрати приемат, че когато административен орган действа по указание на съдебните власти,  той не носи отговорност за причинените вреди. Това е така, тъй като в тази ситуация администрацията, изпълнявайки задължителни разпореждания, е в  условията на т.нар. „обвързана компетентност”.
Озадачаващ е следващият абзац на решението. В него се твърди, че и съдебните органи, издали неправомерните разпореждания, от които са причинени вредите, също не отговарят по ЗОДВПГ, тъй като отговорността им не е изрично предвидена в ЗОДВПГ. Така, в отклонение от универсалния принцип за репарация на всеки деликт, върховните съдии приемат, че човек, пострадал от държавата,  не може да търси обезвреда, нито от „възложителя” на неправомерното действие, нито от непосредствения му изпълнител.
Тази тълкувателна „логика” лишава от правозащитна перспектива евентуални претенции за обезщетение от неправомерни актове, действия или бездействия на административните ръководители на съдебните институции. Това е така, защото, макар да осъществяват административна дейност, те институционално са включени в съдебната власт, и остават извън от приложното поле на чл.1. от  ЗОДВПГ. По този начин ОСГК de facto „амнистира” простъпките на съдебните ръководители и даде зелена светлина за административен произвол при администрирането на Следствието, Прокуратурата и Съда.
Съдебните шефове „по места” получават своеобразен граждански имунитет за въведените феодални практики и дерибейски порядки в „поверените” им институции. Тълкувателното решение дава индулгенции на всички съдии, прокурори и следователи, разпоредили неправомерно на органи от изпълнителната власт извършване на вредоносни действия. Надеждна защита срещу нашите права получават и бюджетите на държавните институции.
В резултат от тълкуването на ОСГК, защита срещу държавата можеха да търсят само физически лица и  само в изчерпателно посочените в ЗОДВПГ хипотези. Търговските дружества, сдруженията с нестопанска цел и дори едноличните търговци бяха лишени от правна защита срещу държавата.
При липсата на персонална регресна отговорност, присъдените обезщетения, чийто общ размер расте в геометрична прогресия, пропорционално на лавинообразно увеличаващите се жалби пред Европейския съд, ще бъдат „поемани” от българския данъкоплатец. Така, паралелно с луксозната издръжка на съдебната система и скъпо струващата имитация на съдебна реформа, хората ще плащат и за безотговорността на висшите магистрати, подписали се под Тълкувателното решение.
От юридически и социално-политически аспект губещи в описаната ситуация са преди всичко хората, гражданското общество и идеята за правова държава. Възможността за търсене на отговорност на държавата чрез нейните правораздавателни органи, е едно от безусловните достижения на съвременното право. Философски тя  отразява идеята за „разделението на властите”  и „обществения договор” между гражданите и държавата. Когато държавата не изпълнява задълженията си по този договор, нарушавайки и/или застрашавайки правата на хората, те имат право да я държат отговорна чрез предвидените в закона средства. По привидно парадоксален начин, държавата създава регламент и независими институции, които да защитават правата на гражданите и от самата държава. Ефективността и всеобхватността на тази защита са същностни критерии за демократичността на държавата. Когато законови механизми за защита на хората от държавата липсват, или са неефективни, равновесието често се възстановява чрез паралегални средства -  гражданско неподчинение и революционно „коригиране” на обществения договор. От този аспект тълкувателното решение на ОСГК трудно може да се определи като добър атестат за демократизиране на държавата ни. Въпреки че, посттоталитарното българско общество е „обръгнало” на произвол и правен нихилизъм,  загърбването на Конституцията от върховни съдии е тревожно. Тълкуването на закон, в разрез с Конституцията, означава присвояване на власт. Това е така, тъй като приетият от Великото народно събрание Основен закон най-представително  отразява волята на Суверена в демократичната държава. Поради това,  отказът на върховните съдии да съобразят Тълкувателното решение с Конституцията и да признаят прякото действие на Върховния закон представлява присвояване  на власт, права и компетентност, които, по силата на Конституцията, принадлежат на всеки от нас. В тази насока заслужава да бъде цитирано особеното мнение на конституционните съдии Румен Янков, Тодор Тодоров и Пенка Томчева, по конституционно дело № 17/2002 г. Според него:

".... всеизвестно е, че в определена област, ако се допусне който и да било орган от властите да действа безконтролно, той ще се превърне в източник на деспотизъм. Магистратурата не прави изключение. Тук опасността е засилена, тъй като по историческа традиция съдебната власт при прилагането на законите по-малко зависи от другите власти и практически не подлежи на граждански контрол. В обществен и психологически план "властта на съдиите е търпима само поради възможността за обжалване". При това положение голяма е опасността да се оформи изолирана власт, която под претенции за независимост се противопоставя на всяка промяна, търсене на отговорност и прозрачност...".

За съжаление тълкувателните решения не подлежат на обжалване. Нещо повече, съгласно чл.86 ал.2 от Закона за съдебната власт, те са задължителни за всички правоприлагащи органи.

            ІІ. Промените в ЗОДВПГ от края на 2005 г.

            2.1. За своето над 17-годишно съществуване ЗОДВПГ почти не беше  променян. Единствените промени, засягащи чл.9, регламентират регресната отговорност на виновните дължностни лица към държавата. Противно на смисъла  на закона и в дисонанс с принципите на правовата държава, тези промени не бяха насочени към по-надеждна защита на гражданите. Напротив, с промените в чл.9 от 1992 г., 1996 г., 2000 г. и 2006 г. последователно бе разширяван кръгът на „недосегаемите” от регресна отговорност длъжностни лица. Първоначално това бяха само магистратите, а по-късно към тях бяха „приобщени” органите по приходите и Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол. Те отговарят пред държавата за изплатените от нея обезщетения, само когато действията и бездействията им са признати за престъпления по съдебен ред. Като се има предвид общоизвестната „ефективност” на българските власти срещу престъпленията по служба, извършени от държавни служители, става пределно ясна целта на тези промени. Тяхното послание е недвусмислено – точно нарушенията, с най-тежки финансови и морални измерения, остават за сметка на данъкоплатците, на жертвите на безхаберието, некадърността и корумпираността на държавните служители.
В съчетание с Тълкувателно решение № 3, тези изменения бяха на път да превърнат ЗОДВПГ в Закон за защита на държавата.

2.2. Тези тенденции донякъде бяха преодоляни с две последователни изменения на Закона в края на 2005 г. и в началото на 2006 г. Явно дори Законодателят, който традиционно  не се отличава с особена чувствителност към правата на човека, беше сериозно обезпокоен от тълкуването, с което висшите ни магистрати de facto измениха ЗОДВПГ, подменяйки „в движение” волята на Суверена и на Парламента.
В ДВ бр.105/2005 г. беше обнародвана промяна (в сила от 1 януари 2006 г.) на чл.1 ал.1 от ЗОДВПГ. С нея, противно на тълкуването, дадено от ОСГК, изрично беше посочено, че, държавата отговаря не само за вредите, причинени на граждани, но и на юридически лица. Вероятно, разчитайки на тълкувателния разум на съдиите, Законодателят не отбеляза изрично, че и едноличните търговци имат правата по чл.1. За всеки непредубеден юрист е ясно, че след като ЗОДВПГ експлицитно регламентира правото на „гражданите и юридическите лица” да търсят обезщетение от държавата, в същата категория би следвало да попаднат и едноличните търговци. Както обаче беше посочено, т. 1 от ТР № 3 ­изрично  изключи ЕТ от субектите на права по чл.1. Налице е парадоксална ситуация. От една страна законът дава активна легитимация на физическите и юридическите лица да претендират репарация на основание чл.1. От друга страна, ОСГК дава задължително за всички тълкуване на същия член, според което едноличните търговци остават извън субективния обхват на ЗОДВПГ. Тази тълкувателна „ентропия” неминуемо ще бъде злоупотребена от някои магистрати, „съхранени” от правозащитен уклон. Конфузната ситуация може да бъде преодоляна само чрез изменение на т. 1 от ТР № 3, в съответствие с изрично изразената законодателна воля в променения чл.1 ал.1 от ЗОДВПГ. В този аспект следва да бъде припомнено едно фундаментално интервю на зам.-председателя на ВКС – Благовест Пунев пред в.”Труд” от 20.02.2006 г. В него той заявява, че даденото от ОСГК тълкуване, според което юридическите лица и едноличните търговци не могат да предявяват искове по ЗОДВПГ, е целяло и е постигнало точно противоположно законодателно решение. Тезата на съдия Пунев може да се разглежда като  „разумно” обяснение на изобилието тълкувателни недомислици в практиката на ВКС, който по закон е длъжен да синхронизира и уеднаквява практиките на регионалните съдилища, осигурявайки точно и еднакво прилагане на закона.

            ІІІ. Промените от началото на 2006 г.

3.1. Това са най-сериозните промени от създаването на закона. Те са обнародвани в ДВ бр. 30 от 11.04.2006 г и бр.33 от 21.04.2006 г. Измененията засягат както субективния и материален обхват на закона, така и процедурните правила, по които се реализира отговорността на администрацията.
Духът и насоката на промените личат още от новото име на закона. От 12.07.2006 г. ЗОДВПГ ще се нарича Закон за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ). Отлагателният срок за влизане в сила на новото наименование на закона, както и на част от промените в него е съобразен с влизането в сила на новия Административно-процесуален кодекс (АПК), към който чл.1 от ЗОДОВ препраща. Кодексът, с изключение на неговия Дял трети (производства пред съда), влиза в сила от 12.07.2006 г.
3.2. Най-съществени са промените, произтичащи от новата редакция на чл.1 от ЗОДОВ, според който:

„(1) Държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност.
(2) Исковете по ал. 1 се разглеждат по реда, установен в Административнопроцесуалния кодекс.”

            Промяната в ал.1 е незначителна. В нея изрично е добавено, че освен държавата, общините също отговарят за неправомерни актове, действия или бездействия на техни длъжностни лица. Промяната  е полезна, макар че отговор на въпроса дали органите на местното самоуправление и администрация отговарят по ЗОДВПГ беше даден по тълкувателен път още в средата на деветдесетте години. Въпреки това, поради хаоса в българското правораздаване и наличието на взаимно изключващи се решения, по принципно идентични въпроси, допълнението не е излишно.
3.3. Същностната промяна произтича от ал.2, която изрично препраща към новоприетия Административнопроцесуален кодекс (АПК). Тъй като настоящето изложение не би могло да обхване всички нива, на които се осъществява това препращане, предмет на разглеждане ще бъдат само принципните положения и основните връзки между двата закона.
3.4. Подобно на действащия ЗАП, АПК предвижда две процедури за защита срещу порочни актове на администрацията – административна и съдебна.
А) Административната се развива пред висшестоящия административен орган и в нея може да се извършва проверка както за законосъобразност, така и за целесъобразност на обжалваните актове. Систематичното място на разпоредбите, визиращи административната защита, е в дял ІІ (чл.19-чл.125) от АПК, в сила от 12.07.2006 г.
Б) Съдебните процедури по обжалване на административните актове са регламентирани  в дял ІІІ от Кодекса (чл.126-чл.257), озаглавен „Производства пред съда”. Съгласно § 142 от ПЗР, дял ІІІ влиза в сила от 1 март 2007 г. До тогава трябва да бъдат създадени и от същата дата да започнат да правораздават новите административни съдилища. Тяхната материална компетентност, относима към ЗОДОВ, е очертана в чл.128 ал.1 от Кодекса, според който:

„На административните съдилища са подведомствени всички дела по искания за:
1. издаване, изменение, отмяна или обявяване на нищожност на административни актове;
2. обявяване на нищожност или унищожаване на споразумения по този кодекс;
3. защита срещу неоснователни действия и бездействия на администрацията;
4. защита срещу незаконно принудително изпълнение;
5. обезщетения за вреди от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на административни органи и длъжностни лица;
6. обезщетения за вреди от принудително изпълнение;
7. обявяване на нищожност, обезсилване или отмяна на решения, постановени от административните съдилища;
8. установяване неистинността на административни актове по този кодекс.”

            3.5. В резултат на препращането към АПК, действието във времето на чл.1 от ЗОДОВ се разпределя както следва:
А)  До 12.07.2006 г. действа настоящата редакция на чл.1 от ЗОДВПГ, според която:
            „(1) Държавата отговаря за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконни актове, действия или бездействия на нейни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност.

      (2) Обезщетение за вреди от незаконни актове по предходната алинея може да се иска след тяхното отменяване по съответния ред.  Когато вредите са причинени от нищожен административен акт или от незаконно действие или бездействие, нищожността на акта, съответно незаконосъобразността на действието или бездействието, се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетение.”

                        Б) След 12.07.2006 г. индивидуални административни актове могат да бъдат обжалвани по административен ред, съгласно новия АПК. До 01.03.2007 г., когато влиза в сила Дял ІІІ от АПК „Производства пред съда”, съдебната защита срещу порочни административни актове продължава да се осъществява по реда на ЗАП и ЗВАС.
В) След 01.03.2007 г., когато влиза в сила Дял ІІІ от Кодекса, а ЗАП и ЗВАС преустановяват действието си, защитата срещу всички административни актове, действия и бездействия, по смисъла на чл.1 ал.1 от ЗОДОВ, ще се осъществява по преда на АПК.
3.6. Най-„топлата” връзка между ЗОДОВ и АПК е глава ХІ от Кодекса, озаглавена „Производства за обезщетения”.

* Исковете по АПК

Чл. 203. (1) Исковете за обезщетения за вреди, причинени на граждани или юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица, се разглеждат по реда на тази глава.
(2) За неуредените въпроси за имуществената отговорност се прилагат разпоредбите на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди .

Чл. 204. (1) Иск може да се предяви след отмяната на административния акт по съответния ред.
(2) Искът може да се предяви и заедно с оспорването на административния акт до приключване на първото заседание по делото. Всички недостатъци на исковата молба трябва да бъдат отстранени най-късно в същото заседание.
(3) Когато вредите са причинени от нищожен или оттеглен административен акт, незаконосъобразността на акта се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетение.
(4) Незаконосъобразността на действието или бездействието се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетението.

            Най-общо, чл.204 от АПК възпроизвежда принципа, заложен в чл.1 от ЗОДВПГ. Според него, вреди от незаконосъобразни административни актове могат да се претендират само след тяхната отмяна. Нищожността на административните актове, както и незаконосъобразността на административните действия и бездействия се установява инцидентно, в рамките на репарационното производство.          

от принципа за върховенство на закона (чл.120 ал.1 от Конституцията), в правната доктрина и в съдебната практика доминира тезата, че освен при прякото обжалване на административните актове, съдилищата могат инцидентно да контролират тяхната законосъобразност. Това правомощие на Съда се реализира в хода на граждански, административни и дори наказателни дела. Без да може да отменя административния акт, който е от значение за изхода на делото, всеки съд може в мотивите на своите решения и определения да констатира ad hoc неговата законосъобразност, преценявайки какви са правните му последици за конкретното дело. Безпричинно този принцип категорично е изключен точно за хипотезите, при които се търси защита от увреждащи административни актове. От юридическа гледна точка е парадоксално инцидентният съдебен контрол да е приложим  във всички останали правни сфери, а точно  при най-тежките правонарушения на администрацията той да бъде изключен. Практическа последица от този нелогичен законодателен подход е неоправданото стесняване на приложното поле на чл.1 от ЗОДОВ. Извън него остават всички случаи, при които са пропуснати преклузивните срокове за обжалване на индивидуалните и общите административни актове.
3.7. Нова и интересна е хипотезата на чл.204 ал.3 от АПК, регламентираща възможността да се търси обезщетение и от действието на административен акт, който е оттеглен от административния орган в хода на процедурата по неговото обжалване. Тя кореспондира с чл.156 от АПК, според който:

(1) При всяко положение на делото със съгласието на останалите ответници административният орган може да оттегли изцяло или частично оспорения акт или да издаде акта, чието издаване е отказал.
(2) За оттегляне на акта след първото по делото заседание е необходимо съгласие и от оспорващия.
(3) Оттегленият акт може да бъде издаден повторно само при нови обстоятелства.
(4) Когато с оспорването е съединен и иск за обезщетение, производството по него продължава.

* Подсъдността

            3.8. При предявяването на иск за обезщетение, съвместно с оспорването на административния акт, по реда на чл.204 ал.2 от АПК, има интересна особеност в местната подсъдност, регламентирана в чл.133 ал.1 и ал.2 от Кодекса. Според ал.1, делата се разглеждат от административния съд, в района на който е седалището на органа, издал оспорения административен акт, а когато то е в чужбина - от Административния съд - град София.
Специфично улеснение за лицата, претърпели вреди от незаконни актове на администрацията, визира ал.2. Според нея, исковете за обезщетения могат да бъдат предявени и пред съда по адреса или седалището на жалбоподателя, освен когато са съединени с оспорване по ал. 1.

* Пасивната легитимация

            3.9. Сериозно безпокойство буди разпоредбата на чл.205 от АПК, определяща пасивно легитимираните в съдебния процес по ЗОДОВ държавни органи. Според този текст,  искът за обезщетение се предявява срещу юридическото лице, представлявано от органа, от чийто незаконосъобразен акт, действие или бездействие са причинени вредите.

                        А) Буквалното тълкуване на цитираната разпоредба налага извода, че дела по чл.1 от ЗОДОВ могат да се водят само, когато вредите са причинени от незаконни актове, действия или бездействия на длъжностни лица (органи), които представляват съответната държавна институция. Твърде възможно е да се очертаят различни „мисловни школи” и практики относно употребения израз „представлявано”. Има опасност  правоприлагащите органи ще се „хлъзнат” по традиционното разбиране за представителство на държавните органи, което най-често е регламентирано на законово ниво. Подобен подход би намерил основание и в разпоредбата на чл.17 от АПК, според която,колективните административни органи се представляват от своите председатели или от овластени от тях други членове на органа, а едноличните административни органи действат лично или се представляват от овластени от тях заместници.
Такова  тълкуване би довело до правен абсурд. Би се оказало, че обезщетение по ЗОДОВ може да се търси само ако вредите са причинени от незаконни актове, действия и бездействия на висшестоящи административни органи, които представляват по закон съответните институции (министри, кметове и т.н.). За длъжностните лица от по-ниските йерархични нива на изпълнителната власт ЗОДОВ би бил неприложим. Този резултат едва ли би съответствал на целта и духа на закона. Поради това би било разумно да се приеме, че изразът „представлявано”, в контекста на чл.205 от АПК, има специфичен административноправен смисъл,  според който исковете се предявяват срещу юридическото лице (държавна или общинска институция), от чието име е администрирал конкретният орган (длъжностно лице). Това разбиране е логически и правно защитимо, тъй като длъжностните лица в администрацията не действат от свое име, а от името на институцията, която,  представляват в административните правоотношения.
Б) Тълкувателната ентропия се подсилва и от факта, че след влизането в сила на чл.205 от АПК (01.03.2007 г.), продължава да действа паралелно и чл.7 от ЗОДОВ, според който, искът за обезщетение се предявява пред съда по мястото на увреждането или по местожителството на увредения срещу органите по чл. 1 и 2, от чиито незаконни актове, действия или бездействия са причинени вредите.
В) Така, след изричното изключване на косвения съдебен контрол (чл.204 ал.1 от АПК), неумелата или неуместна редакция на чл.205 от АПК, може да доведе до допълнително стесняване в предметния обхват на ЗОДОВ. От него, по силата на чл.205, могат да отпадат огромна част от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на средния и низшия „ешелон” от администрацията. Проблемът е очевиден и драматичен. Битуващата в част от съдийското съсловие негативна нагласа към ищците и към делата по ЗОДВПГ прави законодателната  корекция на чл.205 наложителна.

* Отделяне на иска за обезщетение от административния процес

3.10. Според чл.206 от АПК, по искане на страна или след преценка на съда, искът за обезщетение може да бъде отделен, ако разглеждането му ще затрудни производството по оспорване на административния акт. Разглеждането на отделения иск продължава в същия съд след влизането в сила на решението за обявяване на нищожност или за отмяна на акта.

Очевидно, без да е изрично упоменато, след отделянето на иска за обезщетение, производството по него би трябвало да бъде спряно до приключване на обжалването на административния акт. В случая, на основание чл.144 от АПК, би следвало да намери субсидиарно приложение чл.182 ал.1(г) от ГПК. Липсата на критерий за „затрудняване” на административното производство от предявяването на иск за обезщетение предоставя практически неограничена дискреция на съдилищата да преценяват дали да приемат за съвместно разглеждане репарационни претенции в административния процес. Тя, както и липсата на ред за обжалване на  отделянето на претенцията  за вреди, създава предпоставки за фактическо блокиране на  процедурната възможност за разглеждане на граждански иск в административния процес по реда на чл.204 ал.2 от АПК.

* Защита срещу неоснователни действия и бездействия

3.11. Специфична концептуална връзка съществува и между ЗОДОВ и Глава ХV от АПК (чл.250 – чл.258), регламентираща специална  бърза процедура за защита срещу неоснователни действия и бездействия на администрацията. Характерно за тази глава е, че в нея е регламентирана не само възможността за защита срещу „неоснователни” действия или бездействия, но и срещу такива, които, дори формално да са законосъобразни (основателни), са опорочени от конфликт на интереси. Според чл.250 ал.2:
„Всеки, който има правен интерес, може да поиска констатиране на конфликт на интереси и предприемане на предвидените от закона мерки.”

            А) Прекратяване на неоснователни действия

В чл.250 ал.1 от АПК за първи път изрично се урежда защитата срещу административния произвол. Според този текст, всеки, който има правен интерес, може да иска прекратяване на действия, извършвани от административен орган или длъжностно лице, които не се основават на административен акт или на закона. Очевидно е законодателната идея е да бъде преодолян съществуващият парадокс, при който колкото по-незаконосъобразно е дадено административно действие, толкова по-трудна е защитата срещу него. До момента защитата срещу такива действия се реализираше само по исков път (чл.1 от ЗОДВПГ). Поради темпото на гражданските процедури защитата беше насочена не толкова срещу самите действия, колкото срещу вредоносните им последици. Процедурно искането за спиране на неоснователните административни действия можеше да се прави само под формата на обезпечение на бъдещ иск, с твърде съмнителни  изгледи за успех.
В чл. 251-253 от АПК е регламентирана нова специална процедура за прекратяване на неоснователните административни действия. Според тези разпоредби:

Чл. 251. (1) Искането се предявява писмено пред административния съд по местоизвършване на действията.
(2) Искането за констатиране на конфликт на интереси на държавен служител се прави пред съдия от съответния административен съд.
(3) Искането се вписва в специална книга, като се отбелязват точният час на постъпването и подателят му.

Чл. 252. (1) Искането се разглежда незабавно от съдия.
(2) Съдът задължава административния орган или длъжностното лице, което извършва неоснователните действия, както и при искане за констатиране на конфликт на интереси, незабавно да предостави данни за основанието на извършените действия.
(3) Съдът може да провери чрез органите на полицията, както и по всички други начини, които не са забранени от закона, извършват ли се действията, от чие име и на какво основание, съответно налице ли е конфликт на интереси.
(4) За извършената проверка проверяващите органи съставят протокол.

Чл. 253. (1) Веднага след приключване на проверката въз основа на данните, събрани от нея, и представените от страните доказателства, съдът се произнася с разпореждане.
(2) С разпореждането по ал. 1 се нарежда да бъдат прекратени безусловно действията, които не се извършват в изпълнение на представен при проверката административен акт или на закона, или се отхвърля искането. Разпореждането се изпълнява незабавно от органите на полицията.
(3) При констатиране на конфликт на интереси съдът уведомява компетентния орган за предприемане на необходимите действия.

Обезпокоителна в иначе добрия законодателен замисъл е липсата на точно фиксирани срокове, в рамките на които да се движи производството по чл.252-253 от АПК. Използваните „стимулиращи”  изрази „незабавно” (чл.252 ал.1) и „веднага” (чл.253 ал.1) могат да бъдат преиначени в съответствие със съществуващите лоши съдебни практики при т.нар. „бързи съдебни производства”. Точно в тези процедури пролича изключителната процесуална изобретателност на някои български магистрати, които  жертваха бързината и ефективността на процедурите за сметка на професионалния си комфорт. Поради това липсата на ясно определени срокове може да доведе до „побългаряване” и на тази процедура.
В чл.254 е регламентирано обжалването на съдебното разпореждане по чл.253. То може да се обжалва в тридневен срок от издаването му от органа или длъжностното лице, които са извършили действията, съответно от държавния служител, когато искането е уважено, и от всеки, който има правен интерес, когато искането е отхвърлено. Жалбата се разглежда по реда на глава тринадесета, визираща оспорването на административните актове. Тя не спира изпълнението.
Следва специално да се подчертае, че защитата срещу неоснователни действия не е пречка за предявяване на иска по чл. 128, ал. 2 или по чл. 203 от АПК. От практическа гледна точка това означава, че защитата срещу неоснователни административни действия би била тактически най-ефективна, ако първоначално се постигне тяхното преустановяване по реда на чл.252. В случай, че такова искане бъде уважено, в разпореждането на съда по чл.253 от АПК имплицитно ще се съдържа оценка за законосъобразността (основателността) на същото действие. Поради своя преюдициален характер, тази „оценка” би била обуславяща за иска по чл.203. Това е така, тъй като съдът, разглеждащ иска за обезщетяване, би бил обвързан с направената в разпореждането по чл.253 констатация за законосъобразността на административното действие. Така основателността на иска по чл.203 би била преюдициално установена в процедурата по чл.252-чл.253, а в последващия граждански репарационен процес биха били събирани само доказателства за вида и за размера на причинените вреди.

            Б) Прекратяване на неоснователни бездействия
В чл.256 и 257 от АПК е даден самостоятелен регламент на защитата срещу неоснователните бездействия. Според тези разпоредби, неизвършването на фактически действия, които административният орган е длъжен да извърши по силата на закона, подлежи на оспорване в 14-дневен срок от подаването на искане до органа за извършването му. Бездействието на административния орган по задължение, произтичащо пряко от нормативен акт, може да се оспори безсрочно, като се прилагат съответно разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове.
По този ред биха могли да бъдат задължени административните органи да изпълнят действия, произтичащи непосредствено от нормативни разпоредби. Типичен пример в тази насока е отказът на Министерство на здравеопазването и НЗОК да предоставят скъпоструващи животоспасяващи лекарства на онкологично болни, въпреки пределно ясните и императивни разпоредби от Наредбата за скъпоструващите лекарства, издадена от същото министерство. По този повод един пловдивски районен съдия беше приел, че щом задължението на административния орган е визирано в правна норма, то не може да бъде „дублирано” в диспозитива на съдебно решение.
Сега чл.257 ал.2 дава ясна уредба на тази хипотеза. Според него, с решението си, съдът осъжда административния орган да извърши действието, като определя срок за това или отхвърля искането.

             В) Обезщетение за вредите от неправомерни бездействия

Макар да не е изрично посочено, изхождайки от духа и целите на Закона, би следвало да се приеме, че паралелно или след процедурата по чл.256-257 от АПК, може да бъде предявен осъдителен иск за вредите от „неоснователно” бездействие.
Както беше посочено при разглеждането на защитата срещу неоснователните действия (вж. т.3.11.А.) и решенията  на съда по чл.257 ал.2 биха имали обуславящ характер по отношение на законността на бездействието в репарационния процес по чл.203 от АПК.

* Отговорност за вреди от принудително изпълнение

3.12. Интересен паралел между ЗОДОВ и АПК прави и Раздел VІІ от Глава седемнадесета на АПК (чл.299 – чл.301), визиращ отговорноста на държавата за вреди от незаконно принудително изпълнение. Според тези разпоредби, за вредите, причинени на граждани и организации от незаконно принудително изпълнение, отговаря имуществено държавата, ако административният орган по изпълнението е държавен, и общината, ако органът е общински, независимо от това дали вредите са причинени виновно. За вредите от изпълнението, причинени на трети лица, обезщетение се дължи от държавата, ако административният орган, който е издал или е трябвало да издаде административния акт, е държавен, и от общината, ако органът е общински.

Подобно на действащия регламент по ЗОДВПГ и на чл.4 от ЗОДОВ, отговорността на административните органи, осъществяващи принудително изпълнение, е обективна. В практически аспект това означава, че не е необходимо да се доказва виновно поведение на конкретно длъжностно лице – представител на органа, осъществяващ принудително изпълнение.

* Процедура за разглеждане на исковете

            3.13. Според чл.300 от АПК,  исковете се разглеждат по реда на този кодекс. От друга страна, според чл.203 ал.2 от АПК, за неуредените въпроси за имуществената отговорност се прилагат разпоредбите на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди.

* Възстановителни мерки

3.14. Член 301 от АПК предвижда специфични възстановителни мерки при отмяна на обжалвания административен акт. Според този текст, когато административният акт бъде отменен, след като е започнало неговото изпълнение, административният орган в едномесечен срок възстановява нарушеното право, а ако това е невъзможно - удовлетворява засегнатото лице по друг законен начин. Ако това не стане, засегнатото лице има право на обезщетение.

* Правна регламентация на административните услуги

3.15. Специфична връзка между ЗОДОВ и АПК дава и §8 от ПЗР към АПК. Според него, уредените в кодекса производства за издаване на индивидуални административни актове и тяхното обжалване по административен и съдебен ред се прилагат и при извършването на административни услуги, както и при обжалването на отказите за извършването им, освен ако в специален закон е предвидено друго.

Самото понятие „административна услуга”  легално е регламентирано в §1 т.2 от Допълнителната разпоредба на АПК.  С нея в чл.63 от Закона за администрацията се създава допълнителна разпоредба, дефинираща това понятие. Според нея:

"Административна услуга" е: а) издаване на индивидуални административни актове, с които се удостоверяват факти с правно значение; б) издаване на индивидуални административни актове, с които се признава или отрича съществуването на права или задължения; в) извършване на други административни действия, които представляват законен интерес за физическо или юридическо лице; г) консултациите, представляващи законен интерес за физическо или юридическо лице относно административноправен режим, които се дават по силата на нормативен акт или които са свързани с издаване на административен акт или с извършване на друга административна услуга; д) експертизите, представляващи законен интерес за физическо или юридическо лице, когато нормативен акт предвижда тяхното извършване като задължения на администрацията на държавен орган или от овластена организация.”

* Разноските

3.16. Интересна е и регламентацията на разноските, дължими по искове, с правно основание чл.1 от ЗОДОВ, във връзка с чл.128 и чл.203 от АПК.
От една страна е запазена съществуващата в чл.10 ал.2 от ЗОДВПГ уредба, според която, такси и разноски по делата по ал. 1 не се внасят предварително.  Ако искът бъде отхвърлен изцяло или частично, съдът осъжда ищеца да заплати дължимите такси и разноски.
От друга страна е налице и нова детайлизирана регламентация, даден в чл.143 от АПК, според която:

„(1) Когато съдът отмени обжалвания административен акт или отказа да бъде издаден административен акт, държавните такси, разноските по производството и възнаграждението за един адвокат, ако подателят на жалбата е имал такъв, се възстановяват от бюджета на органа, издал отменения акт или отказ.
(2) Подателят на жалбата има право на разноски по ал. 1 и при прекратяване на делото поради оттегляне на оспорения от него административен акт.
(3) Когато съдът отхвърли оспорването или подателят на жалбата оттегли жалбата, страната, за която административният акт е благоприятен, има право на разноски.
(4) Когато съдът отхвърли оспорването или оспорващият оттегли жалбата, подателят на жалбата заплаща всички направени по делото разноски, включително минималното възнаграждение за един адвокат, определено съгласно наредбата по чл. 36, ал. 2 от Закона за адвокатурата , ако другата страна е ползвала такъв.”

* Участието на прокурор

3.17. Съвсем ненужно и неуместно е запазена и разпоредбата на чл.10 ал.1 от ЗОДВПГ, според която, делата по този закон се разглеждат със задължително участие на прокурор. Тя създаваше гротескни ситуации, при делата, водени на основание чл.2 от ЗОДВПГ срещу Прокуратурата. Нерядко в тези процеси се явяваха по двама прокурори – единият, като ответник, а другият като орган, осъществяващ надзор за законност върху воденото срещу прокурорската институция дело. Наистина този абсурд беше смекчен с т.15. от ТР № 3/2004 г. на ОСГК. В него се прие, че не е задължително участието на прокурор като контролираща страна, ако Прокуратурата на Република България е единствен ответник по дело, водено на основание чл.2 от ЗОДВПГ. Въпреки това тълкуване, законодателната намеса в разглеждания аспект определено не би била излишна.

* Наследяване на правото на обезщетение

3.18. За съжаление непроменена остава и уредбата, визираща наследяването на правото на обезщетение, дадена в чл.6 ал.1 от ЗОДОВ Според нея, при смърт на увредения, неговото право на обезщетение за имуществени вреди се наследява, а за неимуществени вреди - само ако е било предявено пред съд от увредения. Този регламент неоправдано разграничава възможностите за наследяване на  обезщетението за имуществените от тези за моралните вреди. В този аспектчл.6 ал.1  тя противоречи на практиката на Европейския съд по правата на човека. ЗОДОВ, както и ЗОДВПГ  не предвижда и възможност за обезщетение на наследниците за моралните вреди, причинени от смъртта на техните наследодатели – жертви на неправомерни актове, действия или бездействия на властите.
Изложеното налага извода, че промените в ЗОДВПГ са обнадеждаващи, но недостатъчни, за да бъде новият ЗОДОВ надеждно и ефикасно вътрешноправно средство за защита на правата на българските граждани, съответстващо на европейските правозащитни стандарти.