 |
КАК ЗАКОНЪТ ЗА ОТГОВОРНОСТТА НА ДЪРЖАВАТА
ЗА ВРЕДИ, ПРИЧИНЕНИ НА ГРАЖДАНИ БЕШЕ ПРЕВЪРНАТ В
ЗАКОН ЗА ЗАЩИТА НА ДЪРЖАВАТА
(ЗА ВЪРХОВНИТЕ СЪДИИ И ВЪРХОВЕНСТВОТО НА КОНСТИТУЦИЯТА)
Михаил
Екимджиев
В края на април 2005 г. беше оповестено Тълкувателно решение
№ 3/2004 г. на Общото събрание на гражданските колегии (ОСГК)
на Върховния касационен съд (ВКС), посветено на прилагането
на Закона за отговорността на държавата за вреди, причинени
на гражданите (ЗОДВПГ). Противно на обществената потребност
и на международните правозащитни стандарти, бе дадено исторически
неадекватно стеснително тълкуване на закон, който и без друго
не се отличаваше с особена ефективност. Така, след предизборните
декларации за законодателни промени, свързани с отговорността
на държавата, надеждите на хората, че ще получават справедливост
от българските съдилища, когато са засегнати от незаконни
действия на държавни институции, останаха излъгани.
Критиката към някои тези от Тълкувателното решение предполага
кратък исторически преглед на релевантната правна уредба.
Принципът за отговорност на държавата за вреди, причинени
на граждани, беше заложен още в социалистическата конституция,
в сила до 12 юли 1991 г.
Съгласно чл. 56 ал.1 и ал.3 от „стария” Основен закон:
„(1) Държавата отговаря за вредите, причинени от незаконни
актове или незаконни служебни действия на нейните органи
и длъжностни лица.
........................................
(3) Гражданите имат право съобразно условия, установени
от закона, на обезщетение от длъжностните лица за
причинените им вреди от незаконно изпълнение на службата
им.”
В съответствие с тази разпоредба и със суетната претенция
на комунистическото управление за демократичност, в началото
на 1989 г. влезе в сила Законът за отговорността на държавата
за вреди, причинени на граждани (ЗОДВПГ). В условията на
тоталитарната държава той беше „мъртвороден”. При „зрелия”
социализъм единственото му хипотетично приложение би било
за показни процеси срещу съгрешили партийни функционери от
низшите нива на комунистическата номенклатура. Поради „фасадното”
предназначение на закона, неговата ефективност и възможностите
му за реално приложение не бяха от особено практическо значение.
По разбираеми причини ЗОДВПГ започна да се прилага „бавно
и полека” едва след промените в България, при действието
на приетата от Великото народно събрание Конституция от 12
юли 1991 г.
За разлика от Живковата конституция, „новият” Основен закон
възприе като основен принцип прякото действие на конституционните
норми (чл.5 ал.2). Това означава, че отговорността на
държавата може да се реализира непосредствено, без специална
законова уредба, на основание чл.7 от Конституцията, според
който:
„Държавата отговаря за вреди, причинени от незаконни
актове или действия на нейни органи и длъжностни лица.”
Непредубеденият прочит на цитираната конституционна норма
налага извод, че отговорност от държавата могат да търсят
не само гражданите (физически лица), но и всички правни субекти
– еднолични търговци, търговски дружества и юридически лица
с нестопанска цел.
Това тълкуване е в съответствие и с чл.13 от Европейската
конвенция за защита на правата на човека и основните свободи
(Конвенцията), в сила за България от 7 септември 1992 г.
Според него:
„Всеки, чиито права и свободи, провъзгласени в тази
Конвенция, са нарушени, има право на ефикасни правни средства
за тяхната защита пред съответните национални власти, дори
и нарушението да е извършено от лица, действуващи при упражняване
на служебни функции.”
Прякото действие на Конституцията и прогласеният в нея юридически
примат на Конвенцията пред противоречащите й вътрешноправни
норми дадоха пределно ясен сигнал за насоките, в които следва
да се тълкува ЗОДВПГ. За да бъде съобразена разпоредбата
на чл.13 от Конвенцията и всеки правен субект в България
да разполага с надеждни „вътрешни” средства за защита срещу
държавата, би следвало да се приеме, че извън приложното
поле на ЗОДВПГ и на специалните норми, визиращи отговорността
на държавата, увредените лица могат да реализират правата
си директно, на основание чл.7 от Конституцията.
От процедурен аспект всички дела срещу държавата, включително
и тези, които не попадат в материалния обхват на ЗОДВПГ,
би трябвало, по аналогия на закона (вж. чл.46 от ЗНА), да
се водят по неговите специални процесуални правила, при субсидирaно
приложение на ГПК. Така всеки правен субект би могъл да търси
съдебна защита срещу държавата, при идентични процесуални
условия за нейното реализиране.
Тези принципни изисквания на Конституцията и Конвенцията
са неглижирани в Тълкувателното решение. Обсъждайки приложимостта
на ЗОДВПГ по отношение на юридическите лица, ОСГК на ВКС
стига до твърде смущаващо заключение. Според него:
„Разпоредбата на чл.7 от Конституцията обаче
не е пряк път за защита. Тя прогласява основен принцип,
осъществяването на който трябва да се уреди със закон. След
приемане на Конституцията от 1991 г. такъв закон не е
приет и по отношение на гражданите ЗОДВПГ изпълнява успешно
тази функция. Включването на юридически лица в кръга
на правните субекти, имащи право на обезщетение по чл.7
от Конституцията следва да стане по законодателен ред,
а не по пътя на разширителното тълкуване на разпоредбите
на ЗОДВПГ.
Следователно, както постановява и наименованието на
закона, само физически, а не и юридически лица могат да
използват реда за обезщетяване по ЗОДВПГ.”
Вероятно, изхождайки от необжалваемостта на тълкувателните
решения и от значимостта на институцията, от чието име действат,
върховните съдии са пропуснали да обяснят защо приемат, че „разпоредбата
на чл.7 от Конституцията не е пряк път за защита, а принцип,
осъществяването на който трябва да се уреди със закон.” Този
извод драстично се конфронтира с чл.5 ал.2 от Основния закон,
според който:
„Разпоредбите на Конституцията имат непосредствено действие.”
Цитираният мотив от решението на ОСГК в съдържателен план
точно възпроизвежда чл.56 ал.3 от Живковата конституция,
според който отговорността на държавата може да се реализира
само по ред, определен със закон, но не и чрез пряко прилагане
на конституционната норма. Макар да не е посочено изрично,
вероятна причина за това неадекватно тълкуване е чл.46 от
Закона за нормативните актове, според който:
(1) Разпоредбите на нормативните актове се прилагат
според точния им смисъл, а ако са неясни, се тълкуват в
смисъла, който най-много отговаря на други разпоредби,
на целта на тълкувания акт, на основните начала на правото
на Народна република България и на правилата
на социалистическия морал.
(2) Когато нормативният акт е непълен, за неуредените
от него случаи се прилагат разпоредбите, които се отнасят
до подобни случаи, ако това отговаря на целта на акта и на
правилата на социалистическия морал. Ако
такива разпоредби липсват, отношенията се уреждат съобразно основните
начала на правото на Народна република България и правилата
на социалистическия морал.
Дори да се приеме, че връщането към „старата”
Конституция е продиктувано от законоустановената необходимост
за съобразяване със „социалистическия морал” и с „основните
начала на правото в Народна Република България”, върховните
съдии би трябвало, преди всичко да съобразят решенията си
с „целта на закона”. За съжаление това не е направено.
По този начин, в нарушение и на Конституцията, и на Европейската
конвенция, върховните ни магистрати със замах лишават всички
юридически лица, от надеждна защита срещу държавата. До този
резултат се стига, тъй като, според ОСГК, Конституцията не
е пряко приложима, а ЗОДВПГ се отнася само до физическите
лица. От друга страна, съгласно чл.8 ал.1 от ЗОДВПГ:
„(1) Обезщетение за вреди, причинени при условията на
чл. 1 и 2, може да се търси по този закон, а не по общия
ред.”
(2) Когато закон или указ е предвидил специален начин
на обезщетение, този закон не се прилага.”
Така, според даденото тълкуване, юридическите лица, в съответствие
с чл.8 ал.2 от ЗОДВПГ, могат да търсят репарация на причинените
им от държавата вреди само ако това е предвидено в специален
закон. В националното ни право има само няколко норми, регламентиращи
изолирани случаи на отговорност на държавата за вреди, причинени
на юридически лица. Такива са чл.25 от ДПК, чл.32 от Закона
за отнемане в полза на държавата на имущество, придобито
от престъпна дейност и чл.77 ал.6 от Закона за ДДС. Във всички
останали случаи, в драматично нарушение на чл.13 от Европейската
конвенция и на чл.7 от Конституцията, юридическите лица са
лишени от защита срещу държавата.
Възприемайки тезата за неприложимост на ЗОДВПГ и спрямо
едноличните търговци, върховните съдии стигат до правен абсурд.
Той произтича от произволното и немотивирано приравняване
на едноличните търговци към търговските дружества от гледна
точка на възможностите им за правна защита срещу държавата.
Общоизвестен е фактът, че юридическото и икономическо сходство
между физическото лице и едноличния търговец е много по-голямо,
отколкото това между търговеца и търговското дружество (АД
и ООД). Едноличният търговец най-общо се разглежда като стопанското
измерение, в което се проявява дадено физическо лице. Неслучайно
данъчното облагане и на физическото лице, и на едноличния
търговец се извършва по Закона за облагане доходите на физическите
лица. От друга страна, физическото лице отговаря с цялото
си имущество както за личните си дългове, така и за задълженията
на представлявания от него едноличен търговец. Въпреки това,
ОСГК реши, че увредените от държавата еднолични търговци
нямат право на съдебна защита срещу нея. Така се стига до
парадоксална ситуация. Когато плащат данъци или отговарят
за други свои задължения пред държавата, едноличните търговци
са юридически приравнени към физическите лица и отговарят
с цялото си имущество. Когато обаче трябва да се защитават
срещу държавните институциите, според върховните ни съдии,
те не са съпоставими с физическите лица, а с търговските
дружества. Този двойнствен и явно несправедлив стандарт лишава
едноличните търговци от ефективна защита срещу държавата.
Впечатляващо е, че ОСГК прави това със същата артистична
лекота, с която приема, че чл.7 от Конституцията не се прилага
директно. Според висшите магистрати, ако се допусне едноличните
търговци да реализират правата си по ЗОДВПГ, те биха били
поставени в по-благоприятно положение от останалите търговци.
Този подход е логически необоснован и хазартен като правна
конструкция. Той се базира на юридически немотивирано „залагане”
на незащитимата теза, че, от гледна точка на ЗОДВПГ, едноличните
търговци са съпоставими с търговските дружества, а не с физическите
лица. Както беше посочено, далеч по-правдоподобно и юридически
аргументирано би било приравняването на едноличните търговци
към физическите лица. Изводите на ОСГК за приложимостта на
ЗОДВПГ само спрямо физическите лица и за неотносимостта му
към друга категория физически лица, регистрирани като еднолични
търговци, водят до противоречие с чл.6 от Конституцията,
според който:
„(1) Всички хора се раждат свободни и равни по достойнство
и права.
(2) Всички граждани са равни пред закона.”
Друг морален и юридически парадокс е визиран в т.4 от Решението.
Според него, при незаконни актове на правозащитни органи,
началният момент, от който държавата дължи мораторна лихва,
е прекратяването на наказателното производство или влизането
в сила на оправдателната присъда. Това означава, че ако едно
наказателно дело, е започнало на 01.01.1997 г. и е прекратено
или е приключило с оправдателна присъда на 31.12.2004 г.,
лихва може да се претендира от последната дата. В резултат
на това тълкуване, държавата не носи дори минимална имуществена
отговорност, под формата на мораторната лихва, когато продължителността
на наказателното производство надхвърля разумните времеви
рамки. Тъй като ЗОДВПГ не предвижда отговорност на съдебните
власти при прекомерна продължителност на делата, правото
българските граждани на процес в „разумен срок”, съгласно
чл.6§1 от Конвенцията, също остава незащитимо.
ОСГК на ВКС не обяснява защо приема, че лихвите не се дължат
от момента, в който е предприето увредителното действие (образуване
на наказателно производство, задържане под стража), а от
неговото прекратяване. Този подход се конфронтира с очевидността
на факта, че увреждането настъпва от момента на повдигане
на обвинението, водещо до налагане на предвидените в НПК
ограничения спрямо обвиняемия. Тезата на ОСГК противоречи
и с принципа, по който се определят лихвите при непозволеното
увреждане, частен случай, на което е отговорността по ЗОДВПГ.
Съгласно този принцип, обективиран в чл.84 ал.3 от ЗЗД, лихвата
се дължи от момента на увреждането.
В резултат от това тълкуване, когато човек причини вреда
на държавен орган, той дължи лихва от момента на увреждането,
съобразно правилото на чл.84 ал.3 от ЗЗД. Когато обаче хора
са увредени, те имат право на лихва, само след като държавата
признае увреждането за незаконно. Процесуалното „признаване”
на допуснатите нарушения обикновено отнема години. Нещо повече,
когато държавата осъди гражданин, тя разполага с куп привилегии,
обезпечаващи ефективност на принудителното изпълнение. Когато
обаче човек осъди държавен орган, съгласно чл.339 ал.2 от
ГПК, той няма право на принудително изпълнение, а трябва
смирено да се надява на доброволно плащане. Тази ситуация
определено не кореспондира с претенцията за „правова” държава
и с конституционния принцип за равенство пред закона.
В т.10. от Тълкувателното решение, висшите магистрати приемат,
че когато административен орган действа по указание на съдебните
власти, той не носи отговорност за причинените вреди. Това
е така, тъй като в тази ситуация администрацията, изпълнявайки
задължителни разпореждания, е в условията на т.нар. „обвързана
компетентност”.
Озадачаващ е следващият абзац на решението. В него се твърди,
че и съдебните органи, издали неправомерните разпореждания,
от които са причинени вредите, също не отговарят по ЗОДВПГ,
тъй като отговорността им не е изрично предвидена в ЗОДВПГ.
Така, според върховните съдии, човек, пострадал от държавата,
не може да търси обезвреда, нито от „възложителя” на неправомерното
действие, нито от непосредствения му изпълнител.
Тази тълкувателна логика лишава от правозащитна перспектива
евентуални претенции за обезщетение от неправомерни актове,
действия или бездействия на административните ръководители
на съдебните институции. Това е така, защото, макар да осъществяват
административна дейност, институционално те са включени в
съдебната власт, респективно са изключени от приложното поле
на ЗОДВПГ. По този начин ОСГК „амнистира” простъпките на
съдебните ръководители и дава зелена светлина за административен
произвол при администрирането на Следствието, Прокуратурата
и Съда.
Най-важните последици от Тълкувателното решение могат да
бъдат обобщени по различни начини:
Безусловно върховните съдии ще имат по-малко работа със
ЗОДВПГ, редуцирайки до минимум приложното му поле. С Решението
си те гарантират спокойствие на колегите си - ръководители
на йерархични и териториални звена на магистратурата. Съдебните
шефове „по места” получават своеобразен граждански имунитет
за въведените феодални практики и дерибейски порядки в „поверените”
им институции. Тълкувателното решение дава индулгенции на
всички съдии, прокурори и следователи, разпоредили неправомерно
на органи от изпълнителната власт извършване на вредоносни
действия. Надеждна защита срещу нашите права получават и
бюджетите на държавните институции.
В резултат от тълкуването на ОСГК, защита срещу държавата
могат да търсят само физически лица и само в изчерпателно
посочените в ЗОДВПГ хипотези. Търговските дружества, сдруженията
с нестопанска цел и дори едноличните търговци са лишени от
правна защита срещу държавата. При липсата на ефикасни вътрешноправни
средства за защита, все повече българи ще търсят справедливост
от Европейския съд в Страсбург.
При липсата на персонална регресна отговорност, присъдените
обезщетения, чийто общ размер расте в геометрична прогресия,
пропорционално на лавинообразно увеличаващия се брой жалби
пред Европейския съд, ще бъдат „поемани” от българския данъкоплатец.
Така, паралелно с луксозната издръжка на съдебната система,
и скъпо струващата имитация на съдебна реформа, хората ще
плащат и за безотговорността на някои висши магистрати.
От юридически и социално-политически аспект губещи в описаната
ситуация са преди всичко хората, гражданското общество и
идеята за правова държава. Възможността за търсене на отговорност
на държавата чрез нейните правораздавателни органи, е едно
от безусловните достижения на съвременното право. Философски
тя отразява идеята за „обществен договор” между гражданите
и държавата. Когато държавата не изпълнява задълженията си
по този договор, нарушавайки и/или застрашавайки правата
на хората, те имат право да я държат отговорна чрез предвидените
в закона средства. Ефективността и всеобхватността на тези
средства са критерий за демократичността на всяка държава.
Когато такива средства липсват, или са неефективни, равновесието
се възстановява чрез паралегални средства - гражданско неподчинение
и революционно „коригиране” на обществения договор. От този
аспект тълкувателното решение на ОСГК трудно може да се определи
като добър атестат за демократизиране на съдебната ни система.
Посттоталитарното българско общество е „обръгнало” на произвол
и правен нихилизъм. Въпреки това, загърбването на Конституцията
от висшестояща съдебна институция е тревожно. Тълкуването
на закон, в разрез с Конституцията, означава присвояване
на власт. Това е така, тъй като приетият от Великото народно
събрание Основен закон най-представително отразява волята
на народа като Суверен на властта в демократичната държава.
Поради това, отказът на върховните съдии да съобразят тълкувателното
решение с Конституцията и да признаят прякото действие на
Върховния закон представлява отнемане на власт, права и компетентност,
които, по силата на Конституцията, принадлежат на всеки от
нас. В тази насока заслужава да бъде цитирано особеното мнение
на авторитетен магистрат по конституционно дело № 17/2002
г. Според него:
„... В обществен и психологически план "властта
на съдиите е търпима само поради възможността за обжалване".
При това положение голяма е опасността да се оформи изолирана
власт, която под претенции за независимост се противопоставя
на всяка промяна, търсене на отговорност и прозрачност...".
За съжаление тълкувателните решения не подлежат на обжалване.
Нещо повече, съгласно чл.86 ал.2 от Закона за съдебната власт,
те са задължителни за всички правоприлагащи органи.
От друга страна, всеки съдия е длъжен да прилага закона
в съответствие с Конституцията и с вътрешното си убеждение.
Този принцип дава възможност на всеки магистрат, хранещ респекти
към Конституцията и човешките права, да прилага закона в
съответствие с неговата цел, като Закон за отговорността на
държавата, а не като Закон за защита на
държавата.
|
|
