* Увод

            Статията няма за цел детайлно възпроизвеждане на фактите по делото „Петър Жечев срещу България”, водено пред Европейския съд по правата на човека (Съда). Стремежът е чрез неговото решение да бъде илюстриран принципният подход на Съда към правата, защитени от КЗПЧОС (Конвенцията) и към предвидените в нея възможности за ограничаването им. Делото „Жечев” показва и системни дефекти при тълкуването и прилагането на националното законодателство, водещи до недопустимо засягане на правото на свободно сдружаване (чл.11 от КЗПЧОС).

Предметът на статията предполага кратко припомняне на юридическата структура на КЗПЧОС и начина на дефиниране на основните права и свободи.

Материалноправни разпоредби от Конвенцията започват с прогласяване на основните права и свободи на индивида, следващи естествената йерархия на общоевропейските ценности – правото на живот, забраната на изтезанията, на нечовешкото и унизителното отнасяне, на робството и принудителния труд, правото на лична свобода и неприкосновеност, справедливият съдебен процес и т.н... Въпреки фундаменталния им характер, тези права не са абсолютни.1 Те търпят ограниченията, изчерпателно изброени в КЗПЧОС, които, според практиката на Съда, се тълкуват и прилагат стеснително.2 Лимитативното очертаване на допустимите  намеси на държавата в основните права и свободи е логически и структурен принцип на Конвенцията и специфична нормотворческа техника. Чрез нея се определя материалният обхват на правата по КЗПЧОС, които, разглеждани без необходимата връзка със съответните ограничения, имат абстрактно и декларативно звучене.

 

* Подходът на Съда (Общи принципи)

 При разглеждането на всеки казус, Европейският съд преценява, на първо място, дали са налице защитими оплаквания, попадащи в предметния обхват на Конвенцията. Когато това е така, се изследват въпросите дали действително са засегнати права и свободи, защитени от КЗПЧОС и дали това засягане съответства на допустимите от Конвенцията ограничения. Този принципен подход, приложен към всеки казус, предполага детайлен анализ на относимите факти и на приложимото „вътрешно” право, през призмата на съответната норма от Европейската конвенция. Така например според чл.11 от КЗПЧОС:

(1) Всеки има право на свобода на мирните събрания и на свободно сдружаване, включително правото да образува и членува в професионални съюзи за защита на своите интереси.

 (2) Упражняването на това право не подлежи на никакви ограничения, освен на тези, предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интерес на националната или обществената сигурност, за предотвратяване на безредици или престъпления, за защитата на здравето и морала или на правата и свободите на другите. Този член не изключва въвеждането на законни ограничения върху упражняването на тези права от служещите във въоръжените сили, полицията или държавата администрация.

Когато Съдът констатира засягане на правата по чл.11, съдържанието на втората алинея от чл.11 логически предопределя „стъпките” за преценка на допустимостта на намесата на властите във всеки конкретен случай.

 

* Допустимите ограничения на правото по чл.11 от Конвенцията

При тази преценка, първият въпрос, на който следва да се отговори е:

А) Дали ограничението е „предвидено в закон”?

Освен формалното изискване за законоустановеност на намесата, това ниво на изследване засяга и качеството на ограничителния национален закон. Той трябва да бъде ясен и разбираем в неговата цялост, с предвидимо правно действие и последици. Според практиката на Европейския съд, само закон, отговарящ на тези изисквания, съдържа надеждна защита срещу произвол при неговото тълкуване и прилагане.3

Емблематично в тази насока е решението на Европейския съд от 28 юни 2007 г. по жалба на „Асоциация за европейска интеграция и права на човека” и Екимджиев срещу България”. В него Съдът констатира, че неяснотата на българския Закон за специалните разузнавателни средства (ЗСРС) позволява практически безконтролно следене чрез СРС и съдържа разпоредби, даващи неограничена дискреция на министъра на вътрешните работи да разрешава използване на СРС. Поради това, както и поради неясната съдба на събраната чрез СРС информация, намесата на българските власти в правото на неприкосновеност на личния живот, на дома и на кореспонденцията, макар и предвидена в ЗСРС, според Съда, не е „съобразно условията предвидени в закона”, по смисъла на втората алинея на чл.8 от КЗПЧОС.

При преценката за законоустановеност на намесата в съответното право, Съдът най-често отбелязва, че националните власти разполагат със значителна свобода на преценка, както относно формулирането на ограничителните разпоредби, така и относно тяхното тълкуване. По тази причина сравнително малко дела приключват на това ниво, с констатация, че намесата не е „предвидена в закона”. Когато въпросът за законоустановеността на намесата получи позитивен отговор, анализът продължава със следващия въпрос:

 

Б) Дали намесата е „необходима в едно демократично общество”?

Въпросът за необходимостта на засягането на дадено право предполага многопланова преценка на ситуацията,  включваща юридически, етични, исторически, социално-политически и дори народопсихологически аспекти.

Поради своята сложност и многопосочност, тази преценка налага „висш юридически пилотаж” и е достойно предизвикателство към правната ерудиция, логиката и общата култура на страните и Съда. Условието за „необходимост” припомня, че освен изкуство за доброто и справедливото, правото е и талант за намиране на разумен баланс между конкуриращи се права и ценности. От тази гледна точка преценката за необходимост на намесата е „златното сечение” между юридическата форма и духа на закона, между позитивното право и справедливостта като негова етична субстанция. Поради прякото действие на Конвенцията и юридическия й примат спрямо „вътрешното” право, изискването  за необходимост на намесата  в индивидуалното право дава  на националните съдии възможност да не прилагат „лошите” местни закони, които се конфронтират с него.

Макар и в контекста на чл.10 от КЗПЧОС, „необходимостта на ограничението” като понятие, е дефинирана по блестящ начин в делото „Тодор Янков срещу България” /Решение от 11 декември 2003 г.; жалба № 39084/97/. Според Съда:

„(ii) Прилагателното “необходими” по смисъла на чл. 10, т. 2 предполага съществуването на “неотложна обществена потребност”. Договарящите държави имат известна свобода на преценка, когато определят дали съществува такава потребност, но тази свобода върви ръка за ръка с контрол на европейско равнище както върху законодателството, така и върху решенията по прилагането му, включително решенията, постановени от независим съд.”

Следователно, докато при изследване на законоустановеността на намесата Съдът предоставя на държавите значителна свобода на преценка относно формулировката и тълкуването на ограничителната норма, при оценката за нейната необходимост той има дискреция както по отношение на качеството на приложимия закон, така и спрямо резултата от неговото прилагане в конкретния случай.

Освен че трябва да отговаря на „неотложна обществена потребност”, за да е „необходимо”, ограничението на правото трябва да преследва „легитимна  цел”. Легитимните цели, оправдаващи намесата в правата по Конвенцията, са идентични с допустимите от нея ограничения на съответните права и свободи. Специално за чл.11 от КЗПЧОС, прогласяващ свободата на мирните събрания и правото на свободно сдружаване, те са изчерпателно изброени във втората му алинея, както следва:

• национална или обществената сигурност;
• предотвратяване на безредици или престъпления;
• защитата на здравето, морала или правата и свободите на другите.

Втората алинея на чл.11 допуска въвеждане на допълнителни ограничения върху упражняването на правата на събиране и сдружаване от служещите във въоръжените сили, полицията или държавната администрация. Спрямо тези категории лица, пряко свързани с обществената безопасност, сигурността и управлението на държавата, Конвенцията предоставя на високодоговарящите страни почти пълна дискреция,  да въвеждат със закон ограничения на правото на мирно събиране и сдружаване.

 

За да бъде намесата „необходима в едно демократично общество”, по смисъла на чл.11 ал.1 от КЗПЧОС, тя трябва да е пропорционална на преследваната „легитимна цел”. Изискването за пропорционалност представлява своеобразна правозащитна „мяра”, отразяваща баланса между преследваната с намесата в защитимото право легитимна цел и средствата за нейното постигане. От гледна точка на условието за пропорционалност, „необходими” не означава просто нужни или приложими. Това са мерки, които в оптимална степен, по най-подходящ начин, отразяват разумния баланс между защитени от правото ценности, между индивидуалните права и обществения интерес от тяхното ограничаване. Правовата държава налага само ограниченията, „необходими в едно демократично общество” - тези, които отчитат многообразието на защитими интереси  и нуждата от намиране на справедливо равновесие между тях. По своя характер и интензитет те трябва да са „релевантни и достатъчни” за постигане на легитимната цел, която обслужват.

 

* Приложение на тези общи принципи в решението на Европейския съд по делото „Петър Жечев срещу България”

Случаят „Петър Жечев”

През 1996 г. г-н Жечев и няколко негови съмишленици учредяват сдружение, наречено «Гражданско общество за български интереси, национално достойнство, единение и обединение». Сдружението си поставя патриотични цели, които могат да бъдат резюмирани по следния начин:

“2. [Сдружението] се учредява с цел повдигане на българския дух; защита на българските интереси и създаване на благосъстоятелна, просперираща и патриотична нация; издигане, развитие и запазване на българското национално достойнство; обединение на българската идентичност във и извън границите на обетованата българска земя, под знамето на историческата истина; защита и възстановяване на герба на Царство България като герб на България.

......................

4.[Сдружението] е за възстановяване (евентуално с изменения) на незаконно отменената ‘ТЪРНОВСКА КОНСТИТУЦИЯ’...

[Сдружението] е за ... изменение на формата на управление на България, за връщането на H.В. ЦАР СИМЕОН II в родината и на трона.

......................

8.... Сърцевина на дейността на [сдружението] ще бъде духовното обединение на всички българи, контактите и консолидирането на българската диаспора, установяване на искрени отношения с ... всички българи извън България, а в международните отношения – приоритет ще бъде: премахване (отваряне) на границите между България и Македония...”

 Част от тези идеи се оказват непреодолима пречка за регистрацията и юридическото признаване на сдружението.

Първо Пловдивският окръжен съд (ПОС),  приема, че те „имат очевидно политически характер и са присъщи на политическа партия, чиято регистрация следва да се извърши по Закона за политическите партии” (от 1990 г.).

При обжалването, Апелативен съд – Пловдив (ПАпС) добавя към мотивите на ПОС, че част от целите на сдружението засягат формата на държавно управление, териториалната цялост и символите  на българската държава, поради което противоречат на чл.1, чл. 2 ал.2 и чл.164 от Конституцията.

ВКС потвърждава решението на ПАпС, възпроизвеждайки неговите мотиви.

Европейският съд е сезиран от г-н Жечев с оплаквания по чл.10 и чл.11 от КЗПЧОС, визиращи свободата на изразяване на мнения и правото на свободно сдружаване. С Решение от 21 юни 2007 г. Съдът обявява оплакването по чл.11 за допустимо и основателно,  излагайки следните решаващи мотиви:

А) Защитата на мненията и на свободата на изразяването им е една от целите на свободата на сдруженията.

Б) Правото на създаване на сдружение е присъщ елемент на гарантираното от чл. 11 право. Способността да се създаде юридическо лице, за извършване на колективна дейност във взаимен интерес, е един от най-важните аспекти на правото на свобода на сдруженията, без който това право би било лишено от смисъл. Начинът, по който националното законодателство прогласява тази свобода и практическото й осигуряване от властите разкриват състоянието на демокрацията в съответната държава. Държавите имат право да се уверят, че целите и дейността на сдружението съответстват на закрепените в законодателството правила, но трябва да сторят това по начин, съвместим със задълженията им по Конвенцията.

В) Съдът припомня съществената роля на политическите партии за гарантирането на плурализма и демокрацията, но създадените с други цели сдружения също са важни за правилното функциониране на демокрацията. Това е така, защото плурализмът е основан и на действителното признаване и зачитане на различията и динамиката на културните традиции, етническата и културна идентичност, религиозните убеждения, художествените, литературните и социално-икономическите идеи и понятия. Хармоничното взаимодействие на хора и групи, с различно самосъзнание, е съществено за постигането на обществено единение. Когато гражданското общество функционира по здравословен начин, естествено е участието на гражданите в демократичния процес да се реализира и чрез принадлежността им към сдружения, където те могат да се обединяват и да преследват заедно общите си цели.

След маркирането на тези принципни позиции, Съдът констатира, че оплакванията на г-н Жечев попадат в предметния обхват на чл.11 от КЗПЧОС и, че отказът за регистрация на сдружението представлява намеса на държавата в правото на мирно сдружаване. Този извод предполага преминаване на следващото ниво на изследване чрез обсъждане на  въпроса за допустимостта на намесата. Както беше посочено, първото условие за допустимост на ограничението е неговата законоустановеност.

 

Била ли е намесата “предвидена в закона”?

По този въпрос Европейският съд отбелязва, че, за да откажат регистрация, националните съдилища са се позовали на няколко разпоредби на Конституцията от 1991 г. Той припомня принципното си виждане, че националните съдилища са компетентни да тълкуват и прилагат „вътрешното” законодателство. Поради това, Съдът е склонен да приеме тяхното становище,  че целите на сдружението формално противоречат на Конституцията от 1991 г. Според Европейския съд, квалифицирането на тези цели като “политически” по смисъла на чл. 12, ал. 2 от Конституцията от 1991 г. и констатацията на българските съдилища, че сдружението не може да ги преследва, тъй като не е  политическа партия, изглеждат спорни на фона на тълкуването на този член от Конституционния съд4 и на духа на другите относими разпоредби от националното законодателство. Въпреки това, поради широката дискреция на националния съд при тълкуване на местното право, Европейският съд приема, „че тези констатации на българските съдилища не са толкова очевидно неразумни, че да да бъдат считани за произволни.”

С този недвусмислен мотив, Съдът приема, че намесата на държавата в правата на жалбоподателя по чл.11 от Конвенцията е “предвидена в закона”.

 

Дали намесата е преследвала легитимна цел?

По този въпрос Европейския съд бланкетно приема, че, макар и формално, намесата е имала за цел защита на националната сигурност, предотвратяване на безредици и защита на правата и свободите на другите (вж. Чл.11 ал.2 от КЗПЧОС). Тази констатация налага поставяне и обсъждане на решаващия за делото въпрос:

 

Била ли е намесата “необходима в едно демократично общество”?

Съдът на първо място припомня принципното си разбиране, че изключенията, визирани в чл. 11 ал.2, следва да се тълкуват ограничително и могат да бъдат оправдани само с много убедителни и важни причини. Според него, държавите разполагат само с ограничена свобода на преценка по въпроса за наличието на необходимост по смисъла на чл. 11, ал. 2, която подлежи на строг европейски контрол, обхващащ както закона, така и решенията по неговото прилагане, включително и тези на независимите съдилища.

В този контекст, задачата на Европейския съд не е да замести становището на компетентните национални власти, а да оцени, през призмата на чл.11, адекватността на решенията, които те са взели при упражняване на дискрецията си. Съдът не се ограничава само до формална проверка дали ответната държава е упражнила свободата си на преценка разумно, внимателно и добросъвестно. Той разглежда намесата в светлината на фактите по делото като цяло и определя дали тя е “пропорционална на преследваната легитимна цел” и дали мотивите, с които националните власти я оправдават, са “релевантни и достатъчни”. При тази проверка Европейският съд трябва да се увери, че националните съдилища са приложили правни стандарти, съответстващи на принципите, въплътени в чл. 11  и че  са  основали решенията си върху приемлива интерпретация на относимите факти. За разлика от почти пълната дискреция на българския съд относно законоустановеността на намесата, при изследването на нейната необходимост, Съдът в Страсбург преценява както качеството на местното право и резултата от  неговото прилагане, така и логиката в действията на „вътрешните” съдилища при установяване на релевантните факти. В случая „Жечев” правните и логически  стандарти, приложени от българските съдии, се оказват несъвместими с чл.11 ал.2 от КЗПЧОС.

 

Относно твърдението за противоречие на целите на сдружението с Конституцията от 1991 г.

Във връзка с твърдението за несъответствие на целите на сдружението с Конституцията от 1991 г. Съдът приема, че дори те действително да противоречат на чл.1, т. 1 и чл.164 от Конституцията от 1991 г., това не означава, че  намесата на властите е оправдана. Според него, всяко гражданско сдружение може да претендира промяна на конституционните принципи,  ако използваните за тази цел средства са законни и демократични и ако предлаганата промяна е съвместима с фундаменталните демократични принципи. По делото няма данни, че тези условия не са спазени. Монархията, сама по себе си, не е несъвместима с демократичните принципи, както се вижда от примера на множество държави-членки на Съвета на Европа. Търновската конституция от 1879 г., чието възстановяване сдружението цели, предвижда разделение на властите и прогласява редица основни права и свободи. Липсват и данни, че предлаганото “премахване” на границата между Бившата Югославска Република Македония и България, за което вътрешните съдилища приемат, че противоречи на чл. 2, т. 2 от Конституцията от 1991 г., би могло да застраши териториалната цялост или националната сигурност на тези страни. На първо място, няма данни това предложение да съдържа и искане за териториални промени. На второ място, дори и това да е така, фактът, че сдружението цели такива промени, не оправдава автоматично намесата в свободата на сдружаване на членовете му. Освен това, по делото няма данни, че то би използвало насилствени или недемократични средства, за да постигне целите си.

Поради това Съдът намира, че целите на сдружението, сами по себе си, не са достатъчно основание, за да му бъде отказана регистрация.

 

Относно твърдението за “политически” характер на целите на сдружението

По този въпрос Съдът припомня извода на българския съд, че някои от целите на сдружението – възстановяването на Конституцията от 1879 г. и на монархията – представляват “политически цели” по смисъла на чл. 12, ал. 2 от Конституцията от 1991 г. и следователно биха могли да се преследват само от политическа партия. Той отново отбелязва, че не е компетентен да дава авторитетно становище за правилното тълкуване на националното право, тъй като тази функция е прерогатив на националните съдилища. Поради това Европейският съд изхожда от презумпцията, че местното законодателство е тълкувано правилно и разглежда само въпроса, дали приложението му е дало резултат, съвместим с Конвенцията.

В този контекст Съдът първо изследва принципния въпрос дали е „необходимо в едно демократично общество” да се забрани на организации, които не са регистрирани като политически партии, да преследват “политически цели”. За тази цел, преди всичко преценява дали тази забрана съответства на “належаща обществена необходимост” и дали е пропорционална на преследваните цели.

Анализирайки израза „политически цели” Съдът в Страсбург припомня дефиницията, възприета от Конституционния съд в Решение № 4 от 21 април 1992 г. по к.д. № 1/91 г. Според нея политически цели са тези, „свързани с участие в процеса на образуване на органите, чрез които … народът осъществява държавната власт”. Според Европейския съд, този термин е неясен и може да бъде подложен на различни тълкувания. Поради това българските съдилища биха могли да квалифицират всякакви цели, които са свързани с нормалното функциониране на обществото, като “политически” и да указват на учредителите на юридически лица, преследващи такива цели, да ги регистрират като политически партии, вместо като граждански сдружения. Поради това класификация, основана на този критерий, може да доведе до произволни резултати.

Съдът отбелязва, че, съгласно българския закон, юридическите лица с нестопанска цел не могат да участват в национални, местни и европейски избори. Следователно, не  съществува “належаща обществена потребност” да се изисква от всяко гражданско сдружение, което, според вътрешните съдилища, преследва “политически” цели, да се регистрира като политическа партия. Това би означавало, че сдружението ще  бъде практически принудено да приеме юридическа форма, каквато учредителите му не желаят. По този начин то би било подложено на редица допълнителни изисквания, като например условието в учредяването му да участват най-малко  петдесет души с право на глас, изискуемо при политическите партии. Според Европейския съд, подобен подход противоречи на свободата на сдружаване, тъй като, ако бъде възприет, свободата на действие, която би останала на  учредителите на такова сдружение, може да изчезне съвсем, или да бъде ограничена дотолкова, че да загуби практическа стойност.

Поради това Съдът намира, че твърдяният “политически” характер на целите на сдружението не представлява достатъчно основание, за отказ на регистрацията му.

 

Заключението на Съда

На базата на горното изследване Съдът намира, че сочените от държавата причини, поради които е отказана регистрация на председателстваното от жалбоподателя сдружение, не са „релевантни и достатъчни”. Поради това, намесата в свободата на сдружаване на жалбоподателя не може да се оцени като „необходима в едно демократично общество”. Следователно, налице е нарушение на чл.11 от Конвенцията.

 

Изводите

 Така, след четири осъждания в Страсбург заради забраната на ОМО "Илинден", мотивирана с противоконституционност на идеята за отделяне на Пиринска Македония, България е осъдена и за забрана на сдружение, целящо „премахване на границата между България и Македония”.

Правният и морален парадокс произтича от повърхностното и формално тълкуване на понятието "противоконституционност", което наши съдии първосигнално прилагат спрямо идеи и идейни платформи на партии и сдружения. Юридическият стандарт, който Европейският съд налага към "огледалните" казуси "Жечев" и „ОМО „Илинден", е идентичен. Според него,  целите на една организация не могат да са противоконституционни по същността си, ако средствата за тяхното постигане не противоречат на демократичните принципи. Съотнесен към делото "Жечев", този принцип налага извода, че не би било противоконституционно, ако сдружението на г-н Жечев, със законни средства, убеди мнозинството българи в правотата на идеите си и така предизвика желаните промени.

Историческо доказателство за обществената приемливост на заложените в устава на сдружението цели е фактът, че три години след отказа на регистрацията му, през 2001 г., парламентарните избори в България бяха спечелени от "Национално движение Симеон Втори", наречено на българския престолонаследник Симеон Сакскобурготски. После "царят" стана и министър-председател. Още преди встъпването му в длъжност, в герба на Републиката, като хералдически символ, беше включена царска корона. Макар и  неочаквани за мнозина, тези промени адекватно отразяваха обществените нагласи и бяха постигнати по законен път. Поради това те не предизвикаха политическо напрежение или конституционна криза, а само временно реактивираха обществения дебат за формата на държавното управление (република или монархия).

Тези факти от най-новата ни политическа история доказват, че идеите не могат да са противоконституционни, защото самата Конституция е отражение и "юридическа дефиниция" на доминиращите обществени нагласи за политическа система и държавно управление. Действително, като нормативен фундамент и юридически „гръбнак” на правовата държава, Конституцията е най-устойчива на конюнктурни промени. Това обаче не я превръща в правна догма. Точно демократичните принципи налагат, при съществени и трайни промени в обществото, тя да бъде променяна, за да се гарантира съответствието й с доминиращите възгледи. Ето защо съдебното низвергване на идеи поради формална противоконституционност заплашва да "вкамени" Основния закон, обричайки го на ретроградност. Така, от нормативен гарант за развитие на обществото и държавата, Конституцията се превръща в „стигма”, препятстваща тяхната еволюция.

На базата на юридическия стандарт, възприет по делото "Жечев", можем без патриотарска обремененост, да си припомним какво всъщност "каза" Европейският съд на българските власти в делата, спечелени от ОМО "Илинден" и негови членове. Посланието е пределно ясно - държавата не може да забранява на нейни граждани да се определят като етнически македонци, нито да искат отделяне на Пиринска Македония от България. Ако те убедят мнозинството българи, че това е добро и националноотговорно решение и  го осъществят с демократични средства, то не би било противоконституционно. Това е очевидната отлика между "противоконституционна" идея и противоконституционно действие. За съжаление тя не беше схваната нито от съдилищата, които рефлекторно отказваха регистрацията на ОМО "Илинден", нито от Конституционния съд, който заличи същата партия, нито от кметове и служители на МВР, които пречеха на хора от организацията да поднасят венци на гроба на Яне Сандански.

Според съда в Страсбург, свободата на изразяване на мнения е основа на демократичното общество, предпоставка за неговото развитие и за себеосъществяването на всеки човек. Тя се прилага не само по отношение на информации или "идеи", които се приемат благосклонно, с безразличие или се смятат за безобидни, но и за такива, които биха могли да обидят, шокират или да предизвикат безпокойство. Това са изискванията на плурализма, толерантността и широтата на светогледа, без които не може да има демократично общество. По същия начин, свободата на събранията, закрепена в чл. 11 от Конвенцията, закриля сдружения и  демонстрации, които могат да раздразнят или обидят тези, които са против идеите или исканията, изразени с тях.

На базата на този правозащитен стандарт, еколозите и миньорите, които миналата година бяха силово респектирани от българската полиция биха могли да получат защита от Европейския съд в Страсбург.