 |
СПЕЦИФИКИ ПРИ ВОДЕНЕТО НА СТРАТЕГИЧЕСКИ ДЕЛА
ПРЕД ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
адвокат Михаил Екимджиев
І. РЕТРОСПЕКЦИЯ
Изложението на темата предполага кратък исторически преглед на условията за успешно водене на дела в обществен интерес след промените в България от началото на деветдесетте години на миналия век.
Този период се характеризира със социален и политически преход от тоталитарно към демократично обществено устройство. Типична за посттоталитарната държава е липсата на традиция и разработени механизми за взаимодействие и взаимен контрол между държавните органи, водеща до неефективност на демократичните по форма институции. При тези условия общоевропейските ценности и стандарти, въплътени в някои новоприети български закони, влязоха в драматична юридическа и морална колизия с виталния тоталитарен манталитет на хора, от които пряко зависи прилагането им.
Този конфликт има много и твърде различни аспекти. В правозащитен план той се проявява в твърде нееднозначното отношение на българските власти към правата на човека. От една страна, те неотменно декларират, че защитата на правата на човека е техен основен приоритет. От друга страна, “видимата” престъпност и свързаните с нея несигурност и недоверие в институциите се използват от за лансиране на ретроградни идеи за ограничаване на гражданските права и свободи. Внушава се тезата за неизбежен антагонизъм между обществената сигурност и индивидуалните права. Липсата на демократични традиции, прави широки обществени слоеве податливи на тези внушения, които застрашават крехкото гражданското общество в България. Неблагоприятната социална среда маргинализира правата на човека като ценност. Този социално-политически контекст поставя остро необходимостта от разясняване и отстояване на основните права и свободи на индивида, което се осъществява и чрез воденето на дела в обществен интерес.
На фона на „разнобоя” от политически тенденции и послания, илюстративен, по отношение на възможностите за водене на стратегически дела, е опитът на „Асоциация за европейска интеграция и права на човека” („Асоциацията”), учредена през 1997 г. в гр.Пловдив. Осем години след своето създаване "Асоциацията" е една от водещите правозащитни организации в страната. Нейни правни експерти, успешно проведоха редица стратегически дела, които провокираха законодателни промени, доведоха до отмяна на незаконосъобразни подзаконови нормативни актове и до сериозни "пробиви" в посттоталитарните практики на съдебните органи и администрацията.
"Натискът" на правозащитните организации върху българските институции за прилагане на европейските правозащитни стандарти първоначално провокира неприкривана враждебност. Консерватизмът и битуващите архаични представи за правата на човека създаваха изключително неблагоприятна среда за ефективни правозащитни действия на национално ниво. Неслучайно първите значими „пробиви”, реализирани в периода 1996-1999 г. не бяха постигнати пред българските съдилища, а пред Европейския съд в Страсбург.
Решенията по делата "Луканов", "Асенов" и "Николова" провокираха и ускориха най-радикалната реформа в НПК от последните десетилетия. С тези промени до голяма степен беше преодолян сталинисткият модел на наказателно правосъдие, характеризиращ се с изключителни правомощия на Прокуратурата и принизена роля на Съда.
Лавинообразното увеличаване на българските дела пред Европейския съд в периода 1999-2002 г., за което решаващ принос имат правозащитните организации и работещите за тях адвокати, се оказа надежден стимул за започване на организирано обучение на българските магистрати, целящо повишаване на квалификацията и промяна в професионалните нагласи към правозащитните проблеми. Осмислянето на правата на човека като реална и защитима ценност на демократичното общество, се отрази благоприятно на възможностите за водене на дела в публичен интерес пред националните съдилища. Използвайки тази макар и твърде колеблива тенденция, адвокатите на „Асоциацията” проведоха едни от първите дела, с подчертан обществен и правозащитен ефект в следните насоки:
- Пред ВАС бяха спечелени редица дела, образувани по жалби срещу незаконосъобразни разпоредби от подзаконови нормативни актове. Емблематична в разглеждания аспект е отмяната на текстове от наредби, визиращи ценообразуването на електрическата енергия, топлинната енергия и природния газ;
- За първи път в България Министерството на регионалното развитие и благоустройството и няколко големи общини бяха осъдени от хора с трайни физически увреждания за неосигуряването на общодостъпна архитектурна и битова среда. Именно тези дела поставиха началото на адаптирането на градоустройствената среда към възможностите на хората с увреждания.
- Спечелени бяха множество дела, заведени от граждани-потребители срещу монополистите - НЕК, ВиК и Топлофикационните дружества в Пловдив и София;
- За първи път български съд прие за установено, че хигиенните и битови условия в следствения арест на ОСл.С - Пловдив са нечовешки и унизителни. С Решение на Апелативен съд - Пловдив беше присъдено значително по размер обезщетение на непълнолетно момче, заболяло от туберкулоза в следствения арест. Три години по-късно, с решение по делото „Кехайов срещу България”, Европейският съд по правата на човека също констатира, че условията в българските следствени арести са в нарушение на забраната за нечовешко и унизително отношение, произтичаща от чл.3 на ЕКЗПЧОС. След тези 4прецеденти”, някои следствени арест, чиито помещения са били разположени под земята, бяха закрити. В други хигиенните и битови условия чувствително се подобриха.
- Съществен принос за хармонизиране по българската съдебна практика с правозащитните стандарти на ЕКЗПЧОС имат спечелените пред Европейския съд в Страсбург дела „Николова”, „Илийков”, „Т.Янков”, „Кюркчиян” и др.
- Значителен е и броят на спечелените дела по чл.2 ЗОДВПГ, основание за които са неправомерни актове и действия на органи от съдебната система.
Изброените правозащитни "пробиви" са едновременно предпоставка и индикация за позитивни промени в обществените нагласи към правата на човека в България. Тези промени се проявяват най-осезаемо в следните аспекти:
- Все повече хора в България се проявяват като субекти на правото и гражданското общество, демонстрирайки готовност за отстояване със законни средства на гражданските права и свободи;
- Все повече адвокати упражняват правото в интерес на обществото, дори с цената на професионално конфронтиране с институциите, в противовес на доминиращите конформистки нагласи и практики;
- Все повече съдии показват готовност да правораздават в интерес на обществото, дори когато публичният интерес се конфронтира с държавния.
- Делата в публичен интерес са контрапункт на опасната за гражданското общество в България тенденция на "капсулиране" на съдебната власт. В българския социално-политически контекст кризата в доверието към съдебните органи добива драматичен характер и застрашава самата държавност.
- На фона на ширещите се в публичното пространство твърдения за корупция и "клиентилизъм" в съдебната система, делата в обществен интерес припомнят, че същностното предназначение на съдебните органи е защитата на обществени ценности. Така те способстват за повишаване на общественото доверие в съдебните институции.
- Воденето на стратегически дела подпомага формирането на гражданското общество в България, създавайки нови форми и практики на граждански контрол. Показателни в разглеждания аспект са делата пред ВАС, целящи отмяна на противозаконни текстове от административни нормативни актове, делата водени в защита на хора с увреждания срещу недостъпната градоустройствена среда и делата срещу монополистите. Поради специфичните цели и различните процесуални средства за водене на трите групи стратегически дела, те ще бъдат разгледани диференцирано.
ІІ. СТРАТЕГИЧЕСКИ ДЕЛА ПРЕД ВЪРХОВНИЯ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД (ВАС) ЗА ОТМЯНА НА НЕЗАКОНОСЪОБРАЗНИ ПОДЗАКОНОВИ НОРМАТИВНИ АКТОВЕ.
2.1. Значимостта на делата пред ВАС като правозащитен инструмент.
Социалната значимост на тези дела се очертава особено ясно при колизията между демократичните по форма и замисъл промени в законодателството и рецидивите на тоталитарен манталитет в изпълнителната власт. Съчетан с властови позиции, този манталитет се възпроизвежда и институционализира. Типични негови прояви са незачитане на индивидуалните права и обществения интерес, склонност към заобикаляне на закона и "присвояване" на власт. Фактическото дерогиране на волята на Суверена, обективирана в Конституцията, международните договори и законите, се осъществява чрез издаване на административни актове, стесняващи и деформиращи действието на закона. Подобен деструктивен ефект имат административните и съдебни практики, които по правило се установяват за удобство на техните създатели, а не за улеснение на гражданите. Поради това, дори когато са очевидно противозаконни и ретроградни, те проявяват изключителна репродуктивност и практически игнорират основни човешки права и свободи. Така, зад привидно демократична фасада на обновяващо се законодателство и свободно избрани институции, се осъществява администриране от посттоталитарен тип, в което индивидуалните права и общественият интерес не са на почит. Незрялостта на гражданското общество, липсата на демократични традиции и на гражданско самосъзнание, благоприятстват административния произвол.
В очертания исторически и социално-психологически контекст, делата пред ВАС целят култивиране в представителите на държавните институции на респект към закона, а в гражданите - на готовност за отстояване на правата им, чрез активно и адекватно юридическо противодействие.
Жалбите до ВАС целят отмяна на подзаконови актове, противоречащи на правни норми с по-висок юридически ранг. Юридическото съпоставяне на закона, олицетворяващ в най-висока степен обществения интерес и волята на суверена, с актовете на изпълнителната власт, е надежден тест за демократичността на управлението.
2.2. Характеристики на процедурите пред ВАС
А) Активната легитимация
От практическа гледна точка, особено полезно предимство на производството пред ВАС, като инструментариум за водене на стратегически дела, е неговата общодостъпност. Генерално правно основание на жалбите срещу незаконосъобразни подзаконови нормативни актове са разпоредбите на чл.4 ал.1, чл.120 и чл.125 ал.2 от Конституцията на Република България, според които:
Чл. 4. (1) Република България е правова държава. Тя се управлява според Конституцията и законите на страната.
Чл. 120. (1) Съдилищата осъществяват контрол за законност на актове и действия на административните органи.
(2) Гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат освен изрично посочените със закон.
Чл.125. (2) Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона.
От върховенството на закона, като определящ признак и юридически фундамент на правовата държава, произтича активната процесуална легитимация на всички правни субекти (физически и юридически лица) да искат отмяната на норми от подзаконови актове на администрацията, които противоречат на разпоредби с по-висок юридически ранг.
В своята практика ВАС нееднократно се е произнасял, че за да бъде разгледана жалба срещу подзаконов нормативен акт, не е необходимо удостоверяването на специфичен правен интерес, произтичащ от непосредствено засягане на правната сфера на жалбоподателя от атакуваната правна норма.
Съгласно чл.5 ал.4 от Основния закон:
(4) Международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат.
По силата на тази разпоредба, ВАС може да преценява и съответствието между подзаконови нормативни актове и международни договори, което по същество е косвен контрол за конституционносъобразност на административното нормотворчество.
Спецификите на обсъжданата тема не предполагат детайлно разглеждане на въпросите кои административни актове подлежат на обжалване пред ВАС, нито дефиниране на понятия като индивидуален, общ и нормативен административен акт. Поради това, в последващото изложение ще бъдат разгледани някои практически аспекти, засягащи преди всичко подбора, целите и пречките при водене на стратегически дела пред ВАС.
Б) Подборът на делата
Определяща характеристика на стратегическите дела е търсената с тях обществена промяна. Желаният ефект е продължителен и широкомащабен. Той излиза извън предмета на конкретния спор, надхвърля темпоралните рамки на съдебния процес и интереса на конкретния клиент. От тази гледна точка, при липсата на възможност за сезиране на Конституционния съд с индивидуални жалби, обжалването на подзаконови нормативни актове изглежда надежден правен инструмент за успешно водене на дела в обществен интерес.
2.3. Кръгът на засегнатите лица
По правило, нормативните актове на администрацията – Постановления, Наредби, Правилници и т.н., имат неограничен брой адресати. В зависимост от предмета на регулация, реалният брой на лицата, засегнати от противозаконна административна разпоредба е твърде различен. Поради това, един от критериите при избор на стратегическо дело е кръгът „бенифициенти” на правозащитната акция. Това са правните субекти, които биха били непосредствено облагодетелствани при успешно развитие на делото. От тази гледна точка, „най-силни” са казусите, при които се атакуват норми, засягащи най-широк кръг лица.
Показателни в разглеждания аспект са три решения на ВАС от 18 юли 2002 г., постановени по жалби на „Асоциация за европейска интеграция и права на човека”. С тях бяха отменени текстове от три наредби на Министерски съвет, регламентиращи механизмите за формиране на цените на топлинната енергия, електрическата енергия и природния газ. Решенията на ВАС бяха широко огласени от всички печатни и електронни медии. Информационният отзвук провокира публичен дебат за липсата на прозрачност в ценообразуването на енергоносителите, за нуждата от по-надежден институционален и граждански контрол върху монополистите.
Подобен ефект имаше и Решение № 295/16.01.2004 г., с което бяха отменени редица разпоредби от Постановление № 154 от 15.07.2003 г. на МС. С него драстично бяха увеличени държавните такси, събирани от съдилищата, прокуратурата, следствените служби и Министерството на правосъдието. В българския социално-икономически контекст беше застрашено фундаменталното право за достъп до съд на българските граждани.
2.4. Социалната уязвимост на засегнатите от атакуваните норми лица.
При равни други условия, най-силен обществен резонанс имат жалбите пред ВАС срещу нормативните актове на изпълнителната власт, засягащи социално уязвими групи - хора с физически и ментални увреждания, лица, нуждаещи се от животоподдържащи и животоспасяващи лекарства, деца и др.
Типичен пример в тази насока е решението на ВАС от 31.07.2003 г. по адм. дело № 2654/2003 г. С него по жалба на „Асоциация за европейска интеграция и права на човека” бяха отменени разпоредби от Инструкция № 1 на НОИ от 05.02.2002 г., които лишаваха от парични помощи за профилактика и рехабилитация хората с дефинитивни състояния, които нямат възможност за пълно или частично възстановяване на работоспособността и инвалидността им е определена пожизнено.
С Решение № 7081 от 19.07.2005 г. петчеленен състав на ВАС отмени разпоредби от Правилника за прилагане на Закона за интеграция на хора с увреждани, според които право на акумулаторна инвалидна количка имат само мъжете до 65-годишна възраст и жените до 60-години. Тази откровено дискриминационна разпоредба злепоставяше точно хората, които поради напреднала възраст най-силно се нуждаят от инвалидни колички.
Подобен е и правозащитният ефект, целен с жалбата на „Асоциация за европейска интеграция и права на човека” срещу чл.4 ал.1 т.1 от Правилника за приемане на студенти в специалността “Здравни грижи” за учебната 2003-2004 г., издаден от Медицински университет /МУ/ - Пловдив.
Делото е провокирано от конкретен проблем. Ръководството на МУ – Пловдив отказва да приеме документи за кандидатстване на младо момиче, страдащо от глухота, с определена втора група инвалидност, позовавайки се на чл.4 ал.1 т.1 от Правилника и приложението към него, визиращо 17 заболявания, при които не се разрешава кандидатстване в Университета.
Тази норма е с откровено дискриминационно съдържание и противоречи на редица конституционни и законови текстове, гарантиращи особена закрила и специални облекчения при кандидатстване и получаване на образование от хората с трайни физически увреждания.
Завеждането на дела в защита на социално злепоставени групи и/или индивиди има многопосочни позитивни измерения:
Преди всичко, чрез тях се оказва юридическа помощ на хората, които най-много се нуждаят от нея. Поради специфичното положение на тези лица, характеризиращо се с нарушена социална комуникация, водеща понякога до изолация, те изключително трудно противодействат на посегателствата срещу правата им. Неадекватното отношение на държавата към тези хора нерядко ги превръща в социални аутсайдери, които по чисто икономически причини, нямат реален достъп до съд. За това способстваше и липсата на гарантирана правна помощ и служебна защита по граждански дела.
Неоспоримата етична основа на този тип казуси провокира публична подкрепа както към засегнатите лица, така и към правозащитните организации и техните акции. Тези дела имат и най-голям шанс за позитивно медийно отразяване. Това е така, тъй като и в общественото съзнание понятията „право” и „справедливост” са неразривно свързани. За това, делата, които се асоциират в обществените представи със справедлива кауза, не просто предизвикват симпатии. Публичното оповестяване и подходящата юридическа интерпретация на тези случаи позволяват да бъдат разбрани и осмислени проблемите на злепоставената група. Така се формират обществена съпричастност и солидарност, както и активна гражданска позиция по поставения пред съдебните власти правозащитен проблем.
Описаната ситуация позволява на хората да опознаят правото не само като средство за защита, но и като „оръжие” за социална промяна.
2.5. Актуалност на правозищитния проблем.
Вероятността дадено стратегическо дело да получи подходяща медийна разгласа, която е решаваща за обществения интерес и за публичната подкрепа на правозащитната акция, е толкова по-голяма, колкото по-актуален е атакуваният с жалбата социално значим проблем. Ето защо е изключително важно делото да се окаже „на гребена на информационната вълна”. Този резултат най-лесно се постига, когато правозащитниците реагират непосредствено след приемането на спорни и дебатирани в публичното пространство подзаконови нормативни актове. Типични примери в тази насока са жалбите от „Асоциация за европейска интеграция и права на човека”, подадени в началото на 2005 г. срещу Наредбата за условията и реда за събиране на винетни такси, срещу Наредба № 18 за задължителното застраховане от 30.11.2004 г., според която задължителната застраховка „Гражданска отговорност” се прекратява при промяна на собствеността на МПС и срещу Наредбата за условията и реда, при които се допуска по изключение тютюнопушене в обособени зони на закритите обществени места и на закритите работни помещения. Тези жалби бяха подадени, когато обществеността беше активно информирана за новоприетите правила, засягащи на практика всички българи. Подходящо избраният момент осигури вписването на „новината” за сезирането на ВАС в общия информационен поток, посветен на новите наредби. Включването на темата за заведените дела в информационните масиви на медиите обезпечава много по-обстойно отразяване на темата при евентуален успех на жалбите. Тогава еднократният информационен повод се мултиплицира и превръща в тема с продължение. За разлика от новинарския формат, нейното отразяване почти винаги съдържа аналитичен коментар, който е най-полезен за медийното експониране на целите на стратегическото дело и на правозащитните дейности като цяло. Дори да не бъдат спечелени пред съда, адекватното медийно отразяване на тези дела провокира публичен дебат, а гражданското общество съзрява само в условията на демократичен дебат, при свободно изразяване и отстояване на различни становища, гледни точки и идеи.
2.6. Възможности за въздействие от страна на адвокатите и неправителствените организации върху медийното отразяване на делата в публичен интерес.
Стратегическите дела не биха могли успешно да постигат специфичните си цели, без подходящо медийно разгласяване. Надеждността на комуникацията с медиите се определя от редица предпоставки, някои от които могат да бъдат позитивно повлияни от адвокатите и/или организациите, водещи делата в публичен интерес. Сред важните условия за адекватна медийна разгласа са:
А) Изборът на подходящи средства за масова информация.
Електронните и печатни медии имат различен информационен профил и различни целеви групи. Различни са и жанровете на техните информационни материали. Затова първата преценка е къде темата има най-голям шанс да бъде отразена пълноценно. Този избор е решаващ, тъй като, след първичното публично експониране на информацията, шансът тя да бъде възпроизведена от друга медия значително намалява. Поради това, ако информационният повод бъде представен на медия, която не е в състояние да го интерпретира адекватно, ефектът от публичното отразяване на делото би бил твърде съмнителен.
Б) Последователността при предоставянето на информацията.
По правило, „новините” за заведени или спечелени стратегически дела първо се предоставят на електронните медии, които могат да ги излъчат буквално след минути в информационните си емисии. Ако информационният повод бъде оценен като значим, има шанс темата по-късно да бъде включена и в аналитични радио и телевизионни рубрики. Това не намалява вероятността тя да бъде дискутирана и на страниците на печатните издания, излизащи в деня, следващ събитието, или в края на седмицата. Във всеки случай, ако информацията първо се появи на страниците на вестник или списание, едва ли сериозна електронна медия би проявила интерес към нея като „новина”.
В) Начинът на представяне на проблема.
Вероятността информация, свързана със стратегическо дело, да бъде позитивно интерпретирана, е толкова по-голяма, колкото по-ясно е дефиниран атакуваният правозащитен проблем. Медиите се интересуват преди всичко от социалната значимост на темата и от целения с делото публичен ефект. Поради това, по правило акцентът не се поставя върху личността на конкретния клиент или адвокат, нито върху техните индивидуални процесуални цели и действия. Най-важно е подчертаването на публичната значимост на проблема и на очакваните позитивни последици при спечелване на делото.
Г) Личните (човешки) измерения на проблема.
Както беше посочено, стратегическите дела и медиите, които ги отразяват, обикновено поставят акцент върху публичните аспекти на атакувания правозащитен проблем. Въпреки това, неговата значимост и дълбочина понякога се илюстрират най-добре от личната история на конкретен човек. Затова, при подбора и „отглеждането” на дадено стратегическо дело, от значение е и преценката дали атакуваният проблем може да бъде „олицетворен” от конкретен човек, с подходящи характеристики. В разглеждания аспект, следва да се отчита фактът, че при медийното отразяване на случая, именно това лице, с неговите разбираеми за публиката проблеми, се превръща в носител и символ на правозащитните послания на стратегическото дело. Значимостта на избора на конкретен клиент (когато такава възможност изобщо съществува), който да олицетворява и персонифицира стратегически казус, следва да се преценява и с оглед „политиката” на някои медии да отразяват главно битовите и социални страни на ситуацията, а не юридическите й аспекти. Поради това, преди да инициира контакт с дадена медия, адвокатът би трябвало да предвиди риска от окарикатуряване на случая и/или от „разводняване” и битовизиране на правозащитния проблем. Ето защо, паралелно със стремежа за избор на подходящ клиент, адвокатът трябва да има стратегия по какъв начин (лично или чрез „пострадалия” човек) информационното представяне на казуса би имало най-позитивно въздействие.
Д) Коректност и взаимно доверие при общуването с медиите.
Визираните в предходните точки възможности на адвокатите и неправителствените организации да влияят позитивно върху медийното отразяване на стратегическите дела биха били твърде условни без взаимно доверие с журналистите, професионално ангажирани с отразяване на събитията с правозащитна тематика. Това се постига преди всичко с коректно и едновременно предоставяне на информацията на различни медии. На практика, това се осъществява най-добре чрез провеждане на редовни, предварително оповестени брифинги. Необходимото доверие при комуникацията с медиите трудно може да бъде постигнато, ако адвокатът не е готов да отговаря на „неудобни” въпроси или ако има претенции за контрол върху журналистическите материали. Системното и адекватно общуване с медиите помага на журналистите да осмислят юридическата и социална значимост на стратегическите дела и да ги представят по подобаващ начин пред обществеността.
2.7.„Технология” за установяване на противоречия между актовете на изпълнителната власт и законите.
Воденето на дела пред ВАС предполага преди всичко установяване и дефиниране на „конфликтни зони” между актовете на изпълнителната власт и законите. Опитът на „Асоциация за европейска интеграция и права на човека” в разглеждания аспект показва, че най-ефективно е паралелното осъществяване на няколко взаимно свързани дейности:
А) В логически и хронологичен план първата от дейностите е насочена към създаването на приемна за разглеждане на жалби на граждани срещу неправомерни актове на администрацията.
Оплаквания се приемат от юридически експерти на Асоциацията, които консултират безплатно гражданите относно юридическите аспекти на техните проблеми и възможните правозащитни действия.
Юридическите експерти докладват на експертен съвет, състоящ се от адвокати с най-голям опит при воденето на дела в публичен интерес, постъпилите оплаквания и своите предложения за предприемане на правозащитни действия. Експертният съвет взема решение дали и какви действия да бъдат предприети.
Б) Паралелно с работата на приемната, юридически експерти на Асоциацията анализират подзаконовите нормативни актове, обнародвани в Държавен вестник. Обект на особено внимание са актовете на изпълнителната власт, засягащи „чувствителни” области от обществения живот като ценообразуване на енергоносителите, злоупотребата с монополно положение, здравеопазването, правата на потребителите, правата на лицата, лишени от свобода и психично болните, правата на хората с увреждания и на други лица в неравностойно социално положение.
В) Междувременно се осъществява текущо наблюдение на медиите, интернет-страницата на ВАС и интернет-форуми, с юридическа насоченост, целящо събиране и анализ на информация за спорни и публично обсъждани административни актове.
Г) Публичното оповестяване и активната медийна разгласа на воденето на стратегически дела пред ВАС, насърчават много практикуващи адвокати да търсят съдействие от неправителствени организации при констатиране на проблеми, произтичащи от действието на незаконосъобразни подзаконови актове.
Така, след обобщаване и анализ на информация, събирана от различни източници, експертният съвет взема решение за завеждане на дадено стратегическо дело, опитвайки се да прилага принципите и критериите, описани в предходното изложение.
2.8 Проблеми при воденето на стратегически дела пред ВАС
Както беше посочено, общодостъпността на производството и липсата на изисквания за специфична легитимация при атакуването на подзаконови нормативни актове, правят делата пред ВАС теоретично най-ефективен юридически инструмент за установяване на действително върховенство на закона.
Поради националните особености на българското правосъдие, точно тези предимства на процедурите пред ВАС се превърнаха в най-сериозен проблем за стратегическите дела, водени пред него.
Непосредствено след възстановяването на дейността на ВАС в края на 1996 г., той определено даваше обнадеждаващи сигнали за професионализъм и независимост, за адекватно отношение към правозащитните проблеми и обществения интерес. За европейския облик на ВАС допринесе и модерната информационна система, осигуряваща свободен и навременен достъп не само до актовете на съда, но и до протоколите от съдебните заседания. На фона на архаичния консерватизъм, характерен за другите съдебни институции, правозащитната общност заживя с надеждата, че най-после в България има истински модерен съд, работещ професионално и със завидно темпо. Неслучайно броят на жалбите пред ВАС за отмяна на подзаконови нормативни актове растеше лавинообразно. Според данни, публикувани в интернет-страницата на Съда, през 2001 г. ВАС е разгледал 45 жалби срещу подзаконови нормативни актове, през 2002 г. – 69, през 2003 г. – 81, а през 2004 г.- 118. Тази тенденция вероятно стъписа част от съдиите, които явно провидяха в растящия брой дела заплашително служебно бреме, на което трябва своевременно и ефективно да се противодейства. Реакцията беше първосигнална и примитивна. По редица прецизно аргументирани жалби, разкриващи очевидни несъответствия между подзаконови актове и норми с по-висок юридически ранг, бяха постановени решения, с които едва ли някой юрист би се гордял. Кулминация на този „опълченски” подход бе постигната при „изчезването” в деловодството на ВАС на 2 жалби на „Асоциация за европейска интеграция и права на човека”, подадени през 2004 г. Месеци след документираното получаване на жалбите във ВАС, дела не бяха образувани, а ръководството на съда така и не даде разумно обяснение за тяхната съдба. Резултатът от тази необявена война на ВАС с правозащитните проблеми и с хората, които се опитват да подпомагат тяхното решаване, не закъсня. Статистиката за 2005 г. отчете само 91 дела – с 27 по-малко от предходната 2004 г.
Така негативната рутина и някои явни професионални компромиси „убиха” илюзията за „различния” ВАС.
Сравнително по-мек израз на негативизма на съдии от ВАС, към дела, водени в обществен интерес, е фрагментарната и бланкетна мотивация на част от решенията, с които жалбите са отхвърляни. В някои случаи решаващи аргументи на жалбоподателите са игнорирани мълчаливо. При други, оплакванията са интерпретирани от съда произволно, по начин, който неизбежно води до тяхното отхвърляне. Нерядко ВАС приписва на жалбоподателите твърдения, които не фигурират в жалбата, след което темпераментно и с нетипична охота ги опровергава. Нерядко дори тонът на мотивите е „невротичен” и издава неприкрита досада от „дребнотемието”, с което се ангражира „капацитетът” на съда. Има и решения, в които законът флагрантно е нарушен. Очевидността на нарушенията и арогантният тон на някои съдебни актове индицират практическо възползване от необжалваемостта на решенията на петчленните състави на ВАС и странно професионално удоволствие от поставянето на жалбоподателя пред „свършен факт”. Тези твърде тъжни констатации обосновават заключението, че някои съдии вероятно не разбират и явно недооценяват обществената значимост на делата, водени в публичен интерес и целящи ефективен граждански контрол върху администрацията.
Впечатляваща е и липсата на последователност в актовете на ВАС при решаването на принципно идентични правни проблеми. Административното правосъдие, осъществявано от ВАС, който съгласно чл. 39 ал.5 от ЗСВл, е длъжен да следи за точното и еднакво прилагане на закона, е хаотично и се подчинява на чисто хазартни принципи. Така например, в Решение № 9695 от 25.11.2004г., по адм. дело № 5292/2004г., петчленен състав на ВАС прие, че различни правни субекти многократно и без ограничение във времето могат да обжалват една и съща подзаконова правна норма. В съответствие с чл. 221 от ГПК се аргументира тезата, че силата на пресъдено нещо в решенията на ВАС важи само за страната-жалбоподател и за основанието, на което тя е обжалвала административната норма.
Само седем месеца по-късно, с Определение № 5873 от 23.06.2005г., по адм. дело № 2694/2005г., друг петчленен състав на ВАС даде диаметрално противоположно тълкуване на същия принципен въпрос. Според него:
“Характерно за производството по обжалване на подзаконови нормативни актове е, че силата на пресъдено нещо на решението се разпростира спрямо всички субекти на административното право. Поради това упражненото право на жалба срещу подзаконов нормативен акт или отделна негова разпоредба от физическо, юридическо лице или неперсонифицирано образувание, по която жалба съдът се е произнесъл по съществото на спора с влязло в сила решение, преклудира правото на жалба на всеки друг субект.”
Това решение не отчита практически неограничения брой правни основания, на които една и съща подзаконова норма може да бъде обжалвана от един и същ или от различни правни субекти. То игнорира и динамиката в законодателните промени, които често водят до колизии между вече обжалвани норми и новоприети закони. Тъй като ВАС няма право да се самосезира, този подход очевидно ограничава възможностите за защита на гражданите от незаконосъобразни административни разпоредби. Оказва се, че съдбата на делата пред ВАС не се определя от еднаквото и равно прилагане на закона, а от принципите на „руската рулетка” и „късмета на начинаещия”. Последното цитирано определение на ВАС имаше и непосредствени противоправни последици. През 2005 г. пред Пловдивски окръжен съд (ПОС), по жалба на „Асоциация за европейска интеграция и права на човека”, беше образувано дело срещу Наредба на Общинския съвет. Основен аргумент в жалбата беше противоречие на текстове от Наредбата с новоприетия Закон за защита срещу дискриминация (ЗЗСД). ПОС прекрати производството с мотива, че през 2002 г. вече е разгледал жалба срещу същата наредба, независимо, че ЗЗСД влиза в сила две години по-късно – от 1 януари 2004 г. и съответствието с него явно не би могло да бъде преценено.
Неубедителността и откровената абсурдност в мотивите на част от решенията на ВАС индицира стремеж да бъдат демотивирани правозащитните организации, водещи стратегически дела в обществен интерес. Налага се неприятен извод, че за част от съдийското съсловие служебният комфорт и стремежът за намаляване на професионалните ангажименти са по-важни от обществения интерес и от правата на гражданите. По този начин самият ВАС, с отношението си към стратегическите дела, се очертава като основен проблем пред тяхното успешно провеждане. Омаловажаването на правата на човека като ценност и неприкриваният негативизъм към адвокатите и организациите с правозащитна насоченост, до голяма степен обезсмислят законодателната идея за ВАС като орган, осъществяващ надзор за законност и гарантиращ върховенството на Закона в правовата държава. Илюстративен пример в тази насока е десезирането на ВАС от разглеждане на актове, които по същината си са административни и засягат неограничен брой лица. С Определение № 1507 от 02.06.2005 г., по адм. дело № 1507/2005 г., на петчленен състав, беше отказано разглеждането по същество на жалба срещу Инструкция, издадена от министъра на правосъдието, главния прокурор и директора на Националната следствена служба. Решаващ мотив за отказа е, че “ВАС не осъществявал контрол върху подзаконови нормативни актове, издадени съвместно от органи на съдебната и изпълнителната власт.” Това стеснително и формално тълкуване се прави въпреки констатацията на съда, че директорът на Националната следствена служба дори не е имал право да издава инструкция, от която пряко следва нищожност на обжалвания акт. Така ВАС предостави своеобразен административноправен “имунитет” на административните ръководители от съдебната система. Нещо повече, дари се “свобода” на администрацията, съвместно със съдебните органи, да присвоява законодателна власт и да нарушава правата на хората, без съдебна санкция и контрол. Този резултат е явно противоконституционен и противоречи на принципа на върховенство за закона.
С Решение № 803 от 31.01.2003 г. на петчленен състав по адм.дело № 5208/2002 г. (докладчик Ив.Трендафилов) е отхвърлена жалба на адв. В.Гачев срещу чл.33 ал.1 от Наредба № 28/1995 г. на Министерството на правосъдието за функциите на служителите в помощните звена на канцелариите на районните, окръжните, военните и апелативните съдилища (отм.). Акцент в жалбата е противоречието между чл.33 ал.1 от Наредбата, според която само страните и техните пълномощници могат да правят справки по делата и чл.12 от Закона за адвокатурата, според който всеки, който има адвокатска правоспособност, има свободен достъп и може да прави справки по всички дела в съда, след като удостовери качеството си на адвокат. ВАС „финтира” това очевадно противоречие с мотиви, които не се нуждаят от коментар, но заслужават да бъдат цитирани:
Според тях:
„След като обсъжданата алинея е нормативен акт по прилагане на закон по смисъла на чл.12 ЗНА, то преценка за правилността на същата може да бъде направена само във връзка със закона за съдебната власт, а не с оглед на други закони, включително Закона за адвокатите, защото Законът за съдебната власт, а не Законът за адвокатите е нейната юридическа основа. Поради това позоваването на чл.12 от Закона за адвокатите е неуместно, тъй като последният закон не е устройствен закон на съдебната власт, а на адвокатите. Не може един друг устройствен закон да се прилага по отношение на дейността на съдилищата, които си имат свой устройствен закон, и това е Законът за съдебната власт.”
Доминиращото в професионалната „субкултура” на магистратите подценяване на правата на човека и на обществения интерес, като ценности на демократичното общество, до голяма степен лишава от смисъл общодостъпността на процедурата пред ВАС по обжалване на подзаконови нормативни актове. Процесуалните облекчения губят значение пред простия факт, че решенията на петчленните състави на ВАС са окончателни и не подлежат на обжалване. Прегледът на практиката на ВАС през последните 5 години показва устойчива тенденция на намаляване на броя и относителния дял на уважените жалби срещу подзаконови нормативни актове. Анализът на спечелените дела през последните две години показва и друга интересна закономерност. Уважават се изключително жалби, визиращи правозащитни проблеми на хора с увреждания и/или на такива, страдащи от тежки заболявания. При демонстрирания негативизъм на ВАС към правозащитната дейност в публичен интерес, тази констатация обосновава предположение, че решаващи за изхода на делата се оказват не толкова юридическите, колкото етичните аргументи на жалбоподателите. Този подход гротескно наподобява реставрация на обичайното право, на прага на приемането на България в Европейския съюз. Ситуацията едва ли може да бъде описана по-точно от особено мнение на конституционните съдии Румен Янков, Тодор Тодоров и Пенка Томчева, по к.д. № 17/2002 г., според които:
".... всеизвестно е, че в определена област, ако се допусне който и да било орган от властите да действа безконтролно, той ще се превърне в източник на деспотизъм. Магистратурата не прави изключение. Тук опасността е засилена, тъй като по историческа традиция съдебната власт при прилагането на законите по-малко зависи от другите власти и практически не подлежи на граждански контрол. В обществен и психологически план "властта на съдиите е търпима само поради възможността за обжалване". При това положение голяма е опасността да се оформи изолирана власт, която под претенции за независимост се противопоставя на всяка промяна, търсене на отговорност и прозрачност...".
Горните констатации обясняват изключително ниското обществено доверие в съдебните институции и потвърждават тезите на международните наблюдатели за тежките структурни и функционални дефекти на българската съдебна система. В разглеждания контекст същинско реформиране на съдебната система не може да бъде постигнато без драматична промяна в манталитета на хората, които я олицетворяват и ръководят. В българските условия това би могло да стане по два начина:
- Еволюционно – чрез естествена смяна на поколенията, ръководещи съдебните институции. Чудесен пример в тази насока са първите изяви на новия главен прокурор и „различния” образ на Прокуратурата, който те очертават.
- Революционно „рестартиране” на системата чрез законодателно прекратяване на мандата на ВСС и избор на нови ръководители на всички йерархични нива, след провеждане на съответни конкурси. Пример в тази насока са реформите в Румъния, които доведоха до завидно подобряване на нейните позиции за членство в Европейския съюз, за сметка на европейските перспективи на България.
|
|
